食堂外包采購項目應避免事前“三錯”

【一家之言】

食堂外包采購項目應避免事前“三錯”

——對一起食堂外包采購項目履約失敗的事后評估

■ 沈德能 裴顏

案情回顧

某年5月，一機關單位的員工表示對食堂不滿，其中反映的主要有以下幾個問題：1.食堂菜品的口味參差不齊，使得單位員工在食堂就餐時的可選擇性大大降低。2.每當單位有接待任務時，食堂更是拿不出像樣的菜品，服務人員工作效率低、服務態度差，常常惹得賓客不高興。3.食堂的早餐十分簡單，僅僅是兩個饅頭和一點配菜。并且食堂沒有固定的早餐供應時間，員工經常匆匆忙忙趕到食堂卻沒有早餐吃，對單位的正常運行造成直接影響。食堂員工配備不足，無法在短時間內滿足更多員工的就餐需求，經常需要排隊，影響員工返崗工作。4.食堂衛生不合格，曾有員工因在食堂就餐而出現腸胃問題。5.中標供應商所聘請的一些員工并未取得健康證，不符合法律規定的食品衛生安全要求，單位員工的身體健康面臨潛在危險。

這些問題已經多次與食堂外包采購項目中標的某餐飲公司當面溝通和書面說明，該餐飲公司也承諾整改，但效果不佳，達不到招標文件的要求。

為此，本案例中的機關單位決定解除與某餐飲公司的食堂外包采購合同，重新選擇更好的投標供應商，同時指出，中標供應商違反了食品安全法的有關規定，已經根本違約，政府采購合同的目的已經無法達到。最后，雙方同意解除食堂外包合同，本項目的政府采購合同履約以失敗告終。

問題引出

項目為什么會履約失敗？有什么經驗教訓？

案例探析

履約失敗后，某機關組織相關人員聘請政府采購專家評估此次履約失敗的原因，倒查招標過程的問題，防止以后再出現類似情況，浪費人力物力。

經過對招標文件和中標餐飲公司的投標文件分析評估，單純就招標過程而言，評估人員認為本項目存在“硬傷”性質的問題，履約失敗有某種必然性：

第一，采購需求不完整、不明確。

招標文件在項目管理、配餐、質量、衛生要求等方面的規定過于粗糙，不細致、不具體。招標前對中標供應商應達到的各項要求，沒有詳細反映在招標采購需求中，沒有按照機關單位食堂的特點對承包者提出符合實際需要的采購需求，導致一些從來沒有經營過大型單位食堂、無法達到實際要求的餐飲企業也進入到評分環節。采購需求的這些問題直接導致了項目質量控制不嚴，與招標設想的要求相差甚遠，為中標后的履約埋下隱患，造成合同履約的失敗。

此外，在招標文件中，關于餐飲質量，大多沒有硬性指標、剛性要求和相應的客觀證明材料，過分依賴投標供應商的書面承諾來證明。某些供應商即便明知可能無法完成履約，也一味承諾，先“搶標”再說，期望在中標后再通過與采購人協商來完成履約。應當說招標文件的缺漏加大了某些供應商不顧自身實力能力而投標的沖動，讓某些供應商以為有機可乘。一旦這樣的供應商中標，如果簽訂合同后的履約管理不嚴格，則會危及項目質量，特別是與人體健康密切相關的餐飲質量。

第二，評審因素不量化，主觀分值過大。

本項目在評分標準的設計中，主觀分為46分，幾乎占據“半壁江山”。主觀分過多，評審專家自由權過大，評標結果偏差就容易擴大化。

大量采用非標準化的評審因素和評分標準，一半的評分分值由評審專家自由打分，評標結果的風險大大增加。過分依賴評審專家的主觀判斷和道德品質來評分，這有很大的逆向選擇風險。在這樣的評分標準下，評審專家可能利用自由評分大幅度傾向某個投標供應商或者打人情分，評標結果就會不公平不公正。某些情況下，評標組長可以利用主觀評分“統一”。極端情況下，代理機構人員事先與某個投標供應商串通后，在評標現場通過暗示或者明示方式誘導評審專家偏向某個投標供應商，甚至與評審專家暗中串通偏向某個投標供應商，損害采購人的利益。

以本項目的評分標準為例，根據配餐方案的完整性和適用性綜合比較打分0.1～6分；根據質量控制方案的完整性和適用性綜合比較打分0.1～6分；根據衛生控制方案的完整性和適用性綜合比較打分0.1～6分；根據應急方案的完整性和適用性綜合比較打分0.1～5分。在這樣的評分標準下，評審專家的自由裁量權過大，此項得分值在0.4～23分之間，完全依靠人為自由評審，沒有任何量化因素和評標標準，評審專家因為沒有標準也很難做到公平公正。同時，很有可能出現“矬子里面拔將軍”的現象。

第三，過多依賴不確切的方案。

此項目的招標文件顯示，方案作為評審因素，其分值為32分，占了總分值的三分之一。實踐中，確實有很多項目將方案作為評審因素，因為有些項目的確難以量化，方案可以在某種程度上幫助采購人購買到滿意的產品。但筆者認為，方案作為評審因素也有一定的弊端，尤其是將不明確的采購方案作為評審因素并賦予過多的分值，方案是投標供應商的主觀想法，并以書面形式呈現，無法反映貨物或者服務本身的質量，評審專家很難客觀地從一紙方案來評判。

依據政府采購相關法律法規對采購需求的規定，投標供應商在方案中出現的內容正是采購人需要在采購需求中說明的內容，本項目要求的項目管理方案、配餐方案、質量、衛生控制和應急方案等都是必須在采購需求中列出的。如果采購需求中對于方案沒有完整、明確的內容要求，過多地依靠方案，則很難采購到滿意的產品或服務。以本案為例，如果方案的內容不準確、不具有針對性，衛生、從業人員的合規性、配餐質量和應急措施等也就達不到采購單位食堂的要求。

此外，筆者還想強調的是，以事后評估的方式對履約失敗的采購項目進行分析不失為一種好辦法。其可以找出采購過程中的問題，目的是更好地做好以后的采購工作，力爭在采購過程中消除可能導致履約失敗的隱患因素。

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