產業扶貧如何開展績效評價

產業扶貧如何開展績效評價

——以山西省L縣為例

■ 于慧

放眼改革開放幾十年的扶貧經驗，產業扶貧以其有效性、益貧性和持續性，在注入地方經濟活力、改善基礎設施等方面取得了一定成績。山西省作為我國農村貧困程度較深的省份之一，是消除相對貧困的重點和難點。本文采用定量和定性相結合的方法來具體分析山西省L縣產業扶貧方面的具體表現，對其進行績效評價，真正找到其產業扶貧背后隱含的問題，并力求提出有針對性的對應良策。

L縣產業扶貧績效評價體系及實證分析

本文根據《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農〔2017〕115 號），結合山西省L縣目前產業發展現狀和產業扶貧難題，重點從以下幾個方面來考慮扶貧資金績效：一是產業幫扶的帶動效益如何；二是從可持續性角度來看，產業扶貧能否有效帶動扶貧工作發展，貧困戶是否參與進去并產生持續收益能力；三是扶貧資金的支出合規性。通過對L縣特色產業現狀進行分析，主要以產業帶動幫扶、區域協調及多元主體扶貧體系建設、產業扶貧參與程度、資金監管及使用合規性4個方面為二級指標來構建L縣產業扶貧的績效評價指標體系，并在這4個準則層下來探討具體指標層。

產業帶動幫扶。政府在這一過程中起著毋庸置疑的引導和輔助作用，然而除此之外，貧困戶等其他主體也是重要主體，要在政府的指導下，充分發揮市場和社會的力量，引導多方主體帶動產業扶貧。

區域協調及多元主體扶貧體系建設。貧困人口增收是衡量產業扶貧工作成效的基礎，簡單來講就是貧困戶從中收益多少。產業扶貧的真實效益易被產品產量增長的表象美化，在評價和實地調研中更應關注增產與增收的關系。

產業扶貧參與度。從參與這一行為來看，較大的主體應該是貧困戶，產業扶貧模式本質上屬于參與式扶貧，故在產業扶貧中，貧困戶不僅是受益主體，同時也是參與主體。但貧困戶因資源稟賦差，主體意識不強，在產業扶貧中常常處于被動局面。

資金監管及使用合規性。對于資金的使用是監管的重點和方向，同時在此基礎上，我們也應該看到的是，這一資金更多的是減貧、脫貧的“助推劑”。本次實地調研中，筆者通過借鑒以往扶貧資金的監管經驗，嘗試探索目前扶貧資金的使用在實際使用過程中遇到的問題和困境，并且通過總結和分析來進一步分析形成這一現象其背后的原因，從而使得扶貧效果能夠據此真正得到顯現。

結論

產業帶動幫扶效益較好。L 縣通過實施馬鈴薯產銷一體化示范基地建設，為產業精準扶貧起到了典型示范作用。全年生產一級種薯9600萬斤，可供40萬畝馬鈴薯用種。選育推廣適應本地的抗病晉薯16號6個脫毒品種。脫毒種薯覆蓋率達到90%，平均增產30%，帶動3萬余戶薯農、1萬余戶貧困人口，人均增收600元以上。全縣從事種薯繁育的4996個貧困人口靠“訂單”人均增收2090元。其中3263人，人均收入超3000元。再加上人均種植1畝綠色薯，有近5000人靠馬鈴薯產業達到人均純收入3426元，實現穩定性脫貧。

區域協調、多元主體扶貧體系建設情況一般。L縣通過實施“五統一”和馬鈴薯、棗木香菇等種植培訓，提高了農作物的產量。但由于近年來馬鈴薯價格下降，農業生產成本增高等原因，在這種情況下，貧困戶收入很難有較大增長，甚至出現增產卻不增收的現象。根本原因在于，農產品多為初級產品，精深加工產品少，產銷一體化建設不足，農作物只能以低價的初級產品銷售，價格受市場影響較大，應加大力度引入電商銷售、產品深加工等多渠道多平臺銷售模式。此外根據財政部《關于運用政府采購政策支持脫貧攻堅的通知》要求，當地相關部門應做好統籌協調，在一定程度上靈活確定各單位采購方式，例如確定并預留本部門各預算單位食堂采購農副產品總額的一定比例定向采購貧困地區農副產品，提升扶貧實際效果。

產業扶貧參與程度低。產業扶貧工作依托當地產業特色，能夠起到扶貧示范引領作用，且形成了扶貧和扶智相結合的有利氛圍。但是目前，貧困戶普遍缺乏主觀能動性，對政府補助和政府引導的依賴性極強。而政府在扶貧工作中往往習慣性起主導作用，常忽視貧困戶的主體性，使得貧困戶在自己的主觀能動性方面出現缺失，貧困戶往往怕投錯了項目，讓資金打了水漂，所以“等、靠、要”的思想較為嚴重。因而靠政府投資拉動的扶貧項目，往往難以持久，很難解決“扶真貧”和“真扶貧”問題。

資金使用違規現象頻發。盡管已經三令五申，但還是有人會產生較為錯誤的理解，對于這一資金的認識不足，仍然會在實際使用的過程中隨意更改用途，將扶貧資金挪作他用，最終損害了貧困戶的利益。

建議

打造多元主體參與的產業帶動模式。實現以增收為核心的可持續發展機制產業扶貧是脫貧攻堅的關鍵，要想實現從“輸血”到“造血”的轉變必須加快推動“一鎮一品”或 “一村一品”格局建設，引入符合本地特色的企業，提倡多元化創收。徹底解決農民靠天、靠市場吃飯，增產卻不增收的問題。注重發揮農民的主體作用及市場主體帶動作用，幫助貧困戶培養自身能力。一是充分發揮“四帶一自”模式，引入適合當地工業的控股公司，擴大農產品鏈，發展工業生產產業。建立企業、合作和貧困群體的利益聯動機制。在改善馬鈴薯鏈條方面發揮重要作用。二是開發產業扶貧新業態。例如，L縣可運用“土豆花開”旅游文化月活動通過“景區景點+農家樂+貧困戶”等模式，將貧困戶融入旅游產業鏈。

加大貧困戶產業扶貧參與程度。貧困戶脫貧致富的發展意愿和參與的主動性是決定產業扶貧項目效益的關鍵因素，也是項目實施的重要基礎。貧困戶因地制宜地選擇扶貧項目，激發貧困戶參與積極性，鼓勵貧困戶參與項目技能培訓，對愿意學習新技能和引進、推廣新品種的貧困戶，給予補助或獎勵。龍頭企業、產業基地等產業組織要積極提供就業崗位，使貧困戶參與到產業鏈的各個方面，做到學以致用。最后，政府、企業等有關責任主體應實時跟進，檢查貧困戶產業生產現狀，在生產過程中給予貧困戶技術、種薯等方面的支持，并起到督促作用。總之，產業扶貧項目尤其需要政府、企業、貧困戶之間形成良性的互動配合與協調。

加強縣級扶貧領域項目資金監管。建議縣級財政部門成立涉農扶貧資金核算中心，建立扶貧資金統一流向、統一調度、統一核算制度，規范統一資金管理辦法，對資金的公示、撥款、報賬等程序予以說明，從制度上堵塞漏洞，防止扶貧資金濫用。利用信息技術手段，建立扶貧資金動態監控平臺，將各級各類扶貧資金統籌納入管理臺賬，實行精細化管理，全面覆蓋資金安排、撥付及使用進度，跟蹤了解項目立項、公示、招標、建設等情況和績效目標實現情況，發現問題及時糾偏，重點抽查。結合政務公開來提升資金公開、公示的透明度，健全行政監督、輿論監督及社會監督三位一體的扶貧資金監管體系。

（作者單位：中誠政融（北京）有限公司）

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