關于借力第三方專業機構開展PPP項目績效評價的思考

關于借力第三方專業機構開展PPP項目績效評價的思考

■ 廖華 段雅純 段萬兵

PPP項目運營周期長、涉及利益主體多、資金體量大、專業技術要求高、不確定性因素大，風險高于一般項目，績效評價是實現PPP項目物有所值目標的關鍵。當前隨著越來越多的PPP項目進入績效考核階段，國家相關部委對PPP規范操作的要求不斷完善，更加強調績效考核機制的合理設計。PPP項目的績效考核涉及整個生命周期，要追求PPP項目績效考核的高效、專業、公平，引入第三方專業機構，提供全生命周期、動態的評價，就成為必然趨勢。本文就借力第三方專業機構開展PPP項目績效評價工作的問題作出一些探討。

PPP項目實行績效評價的必要性

開展PPP項目績效評價，可以識別和管控項目全生命周期過程中的各類風險，及時糾偏，有利于改善政府支出績效和更好實現項目整體公共服務目標。根據現有政策規定，傳統預算支出績效評價主要以評價財政資金的使用為主，因此多以財政部門和預算部門或單位為評價主體。PPP項目因利益相關者眾多，績效評價有其特殊性，對于評價主體的要求也與傳統預算支出績效評價不盡相同。從PPP項目本身績效管理需求的角度考慮，在項目整個合作期內，統一由PPP項目的政府采購主體（即實施機構）作為牽頭主體，引入相對獨立的第三方專業機構，更有利于保證績效評價的客觀有效。

首先開展PPP項目績效評價有國家政策導向為基礎。績效評價是PPP項目中政府向社會資本付費的主要依據，是評價社會資本提供公共服務質量及效率的依據，是PPP項目中利益和風險分配的核心。2013年，國務院首次引入第三方評估機制，產生了一定的“震懾”效應，也帶動了第三方評估的熱潮。中共中央國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）明確提出“力爭用3-5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”必要時可以引入第三方機構參與績效評價”，國家層面對第三方機構參與預算績效管理工作予以認同。

此外，國家部委出臺的一系列PPP相關政策文件中不少都有提及引入第三方機構參與PPP項目績效評價。如，《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）提出，鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質量以及資金使用效率等方面進行綜合評價。《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）提出，各級財政部門應當會同行業主管部門在PPP項目全生命周期內，按照事先約定的績效目標，對項目產出、實際效果、成本收益、可持續性等方面進行績效評價，也可委托第三方專業機構提出評價意見。《傳統基礎設施領域實施政府和社會資本合作項目工作導則》(發改投資〔2016〕2231號)提出，項目實施機構應會同行業主管部門，自行組織或委托第三方專業機構對項目進行中期評估，及時發現存在的問題，制訂應對措施，推動項目績效目標順利完成。《關于推進政府購買服務第三方績效評價工作的指導意見》（財綜〔2018〕42號）提出，受益對象為社會公眾的政府購買公共服務項目，應當積極引入第三方機構開展績效評價工作，就購買服務行為的經濟性、規范性、效率性、公平性開展評價，第三方機構依法依規開展績效評價工作，并對評價結果真實性負責。

其次開展PPP項目績效評價是現實工作的需要。政府部門和社會資本（項目公司）都對項目績效評價有內在需求，但雙方的目標既有共同點，也有差異性。政府部門希望以最少的財政支出獲得最大的公共服務滿意度，項目公司希望在提供最優服務的同時獲得最大的投資回報率。PPP項目強調政府與社會資本方之間的平等合作，項目利益主體直接開展績效評價無疑會受到所處地位的束縛，實踐中政府的強勢行政主體地位仍然在主導著項目的推進，可能影響績效評價結果的客觀性與公正性。因而，由政府方單方主導的績效評價體系，不論是程序設置還是考核標準，都未必能充分反映社會資本方的合理利益訴求。政府方既是PPP項目的參與方也是評價者，既是運動員也是裁判員，容易造成實際操作中的矛盾與糾紛，也未能體現PPP模式所倡導的公私雙方平等的契約精神。

另外，PPP模式的初衷之一就是“讓專業的人做專業的事”，PPP項目的技術性問題較強，政府PPP管理機構人員不足、專業領域局限，政府實施機構同樣缺乏相關的專業知識和操作經驗，對項目進行績效評價難免力不從心。而且PPP項目通常由社會資本方主導甚至全權負責項目的建設和運營，如果沒有順暢的監督和反饋機制，政府方對于項目建設和運行中存在的問題以及社會資本方的履約程度，一般只能對照PPP合同的約定，根據社會資本方傳遞的信息作出判斷，對于表面的數據背后存在的問題關注不足、研究不深，也不能充分考慮社會經濟環境變化對項目產生的影響，評價最終可能流于形式。

最后是專業機構可發揮專業優勢助力PPP項目進行績效評價。第三方機構通常指與政府沒有隸屬關系和直接利益關系，專業上具有權威性的組織。主要包括會計師事務所、資產評估機構、政府研究機構、高等院校、科研院所、社會咨詢機構等。第三方專業機構因廣泛參與市場上的PPP項目咨詢管理，積累了豐富的同類項目管理經驗。將績效評價的具體工作委托給第三方專業機構，政府方只負責監督與管理工作，一是有助于進一步貫徹PPP項目所倡導的“專業的人做專業的事”的理念，借助第三方專業機構的知識與經驗，提升PPP項目全壽命周期管理效率；二是能夠增強評價工作的科學性、專業性，通過借用“外腦”，更多采用數據化、精準化的評價方式，為項目績效管理提供技術支撐和專業參考，推動工作提質增效；三是可以提高評價工作的客觀性、權威性，用更加客觀、中立的視角，去審視、評價項目實施情況和效果，使績效管理更有力度、更具權威。此外，隨著時間的推移，PPP項目所面臨的風險因素也不斷變化，項目實施方案、項目合同中一些與項目實際脫節的條款會逐漸顯露出來，這也需要第三方機構發揮專業性優勢，借助行業同類項目的數據資料提出調整優化建議，實現全生命周期的持續考核與不斷改進。

“選擇”與“監管”第三方評價機構是績效評價的關鍵

第三方評價是績效管理的重要形式，彌補了傳統的政府自我評價的缺陷，第三方評價機構因其專業性、獨立性和權威性在PPP項目績效評價中發揮著越來越重要的作用。如何選擇好、監督好第三方機構，直接影響著PPP項目績效評價的結果，進而影響PPP項目的規范實施和高效運營。

首先是如何選擇第三方評價機構的問題。作為獨立于PPP項目政府方和社會資本方的第三方專業機構，既可以是咨詢機構，也可能是科研機構、專業公司。本人認為，選擇合適的第三方機構應當主要從標準和程序等方面把握。

一是選擇標準。第三方評價的優勢和公信力來自評價主體獨立、專業、權威的基本特征，三者缺一不可、彼此依托，是選擇第三方評價機構的必備條件。“獨立”是“第三方”最突出的特征，以不具有任何一方利益傾向的態度開展工作；“專業”一方面是指具備評價所需的專業技術，另一方面是指深入了解評價對象的特點，掌握被評價方工作的核心信息；“權威”是指源于專業技術和工作業績的使人信服的威望。第三方機構一方面要具備相關的工程、審計、法律知識，另一方面還要具備與PPP項目相關的行業經驗，才能對項目全過程績效目標作出科學合理的評價。對于單個第三方機構難以具備PPP績效評價所需的全部專業資質、技能的問題，也可以允許多個機構組成“聯合體”的形式，共同對具體PPP項目開展績效評價。

二是選擇程序。政府方聘請第三方機構進行PPP項目績效評價屬于政府購買服務，因而應當遵守政府購買服務的相關程序要求。政府方要制定項目績效實施方案，明確各方職責，組織專家、項目實施單位、項目公司及相關人員對工作方案和績效指標體系進行討論。可根據項目的特點，按照相關規定通過采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等采購程序，既能保證選取中介機構程序的規范性、公開性和競爭性，又可以保證選定的中介機構具備開展績效評價的實力。同時，應鼓勵社會資本方參與第三方評價機構的選擇過程，最大限度保證所選取評價機構的中立性和獨立性。

三是選擇評價方式。政府方可以委托第三方機構進行績效評價指標體系與基礎報表體系研發、評價數據采集、問卷設計及調查、評價標準制定、實施評價、撰寫報告等工作。第三方機構可以采取問卷調查、實地調研、察訪核驗、輿情跟蹤、座談交流和專家咨詢等方式進行信息采集，運用成本收益分析、對比分析、對象評定、回歸分析、案例研究、動態規劃等評估方法，以翔實數據和充分論據為基礎，定性分析與定量分析相結合，進行全面、客觀、系統、深入的綜合評價。評價結果是PPP項目全生命周期績效管理的落腳點，要作為編制PPP項目年度預算、改進績效和政府付費的重要依據。

其次是對第三方機構的監管問題。為確保第三方評價工作的質量，政府方必須加強對第三方機構參與過程的管理，并對其執業和履約情況進行追蹤回訪和監督落實，具體應注意以下三方面內容。

一是合同保障。PPP項目的績效評價因項目特點不同而變化多樣，為正確反映各方風險、適應項目需求，政府方應就績效評價的內容和要求與選定的第三方評價機構反復醞釀、充分溝通，減少分歧、形成共識，以合同明確約束雙方權利與義務，對于在工作中發生的執行障礙、爭議、法律風險等情況，及時協商解決。政府方有權對第三方評價的技術方案的科學性、評價過程的規范性、評價結果的有效性進行質量控制；要確保社會資本方的復核權，社會資本方若認為第三方評價機構的評價結果有出入，有權申請復核。對于一般項目，評價費用可在政府方政府購買服務支出預算中安排；對于重大項目或多個項目一并開展評價工作的，財政部門宜單獨安排預算。

二是過程監督。對第三方機構實施評價的行為進行全過程監督，杜絕評價中出現利益交換或人情面子行為。評價過程嚴格實施“痕跡”管理，綜合運用文本記錄、錄音和錄像等手段進行記錄，確保評價環節和細節均可倒查。若發現任何徇私舞弊或有損公平公正原則的行為，應立即依法予以糾正。第三方機構完成受托內容后，政府方要審核服務結果和工作報告，就其工作情況、服務態度、職業道德、行業規范等事項作出考評。另外，政府方要做好信息公開工作，及時充分地將評價機構、評價標準、評價結果等內容向社會公開，自覺接受社會監督，以此來倒逼整個評價過程的客觀中立與科學嚴謹。相關部門要加強行業監管，及時處理投訴舉報，嚴肅查處暗箱操作、利益輸送、弄虛作假等違法違規行為，依法依規對違規評價機構進行處罰。

三是信用建設。加強評價機構信用信息的記錄、使用和管理，將第三方評價機構的信用信息納入共享平臺，對于不講信譽、不守合同、不講道德，服務質量低劣的第三方機構及其工作人員，建立行業黑名單制度，其行為記入社會信用記錄，在一定期限或者永久不得進入包括PPP績效評價在內的政府購買公共服務第三方評價市場。而對于講信譽、守合同，服務質量高的第三方機構及其專業人員，給予相應的獎勵、鼓勵，促進政府購買公共服務第三方評價工作的健康發展，形成良好的業務發展生態環境。

（作者單位：廖華，湖北工業大學；段雅純，南昌大學公共管理學院；段萬兵，湖北省宜昌市夷陵區財政局）

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