兩會推遲暫不影響財政支出與政府采購

編者按：

今年2月24日，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了關(guān)于推遲召開第十三屆全國人民代表大會第三次會議的決定，具體開會時間由全國人大常委會另行決定。同時，四川、云南等地也推遲了當(dāng)?shù)貎蓵匍_時間。這意味著，2020年中央和部分地方預(yù)算報告不能像往年一樣如期獲得人民代表大會通過。這將給政府采購執(zhí)行帶來什么影響？政府采購的預(yù)算和執(zhí)行應(yīng)該從此次疫情中獲得哪些應(yīng)對經(jīng)驗(yàn)？為此，《中國政府采購報》特邀行業(yè)專家對此問題答疑解惑，望讀者關(guān)注。

兩會推遲暫不影響財政支出與政府采購

■ 王叢虎

2020年2月24日下午，十三屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了關(guān)于推遲召開第十三屆全國人民代表大會第三次會議的決定。這是由于新冠肺炎疫情當(dāng)前、客觀上不能而不得已做出的具有法律效力的決定。然而，全國人民代表大會作為權(quán)力機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)，每年召開一次會議的一個重要任務(wù)就是要審議通過每年一度的財政預(yù)算案。那么，本次新冠肺炎疫情的爆發(fā)與擴(kuò)散而導(dǎo)致的全國人民大表大會的推遲召開會不會影響到財政預(yù)算的正常支出、進(jìn)而又會影響政府采購呢？

根據(jù)報道所知，新冠肺炎疫情發(fā)生以來，我國各級財政已安排疫情防控補(bǔ)助資金901.5億元，其中中央財政安排252.9億元。那么，2020年的全國人大尚未召開，更沒有通過財政預(yù)算案，這些中央和地方的財政資金又是如何支出,是否合法？如何解決突發(fā)事件下的財政支出和政府采購所需資金問題？

要解開上述“謎團(tuán)”，要先從我國相關(guān)法律的規(guī)定入手。首先，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱“預(yù)算法”）可知，全國人民代表大會對于財政預(yù)算的職權(quán)包括：審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告;批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告;改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。與此同時，全國人民代表大會常務(wù)委員會還有權(quán)監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行;審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案;審查和批準(zhǔn)中央決算;撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令;撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議。而具體到中央預(yù)算則由全國人民代表大會審查和批準(zhǔn)，地方各級預(yù)算的則由本級人民代表大會審查和批準(zhǔn)，財政預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。這就意味著，中央或者地方的每年財政預(yù)算應(yīng)該從當(dāng)年的1月1日開始，并且只有經(jīng)過人民代表大會審查和批準(zhǔn)后才能進(jìn)入執(zhí)行階段。言外之意，從一般意義上講，各級人民代表大會應(yīng)該在每年公歷年的年底之前召開，并且要通過下一年的財政預(yù)算案才行。所以，全國地方，包括省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民代表大會往往會趕在每年的12月底或下年的1月份召開，以完成預(yù)算的審查和批準(zhǔn)。然而，由于財政預(yù)算執(zhí)行情況的統(tǒng)計有一個滯后過程，這就很難保證各級人民代表大會，尤其全國人民代表大會在年度終結(jié)時立即召開人民代表大會審查和批準(zhǔn)下一年度的預(yù)算案。

因此，為了保證下一年度預(yù)算連續(xù)性，我國預(yù)算法作出了制度上的安排：第一，國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)在每年全國人民代表大會會議舉行的四十五日前，將中央預(yù)算草案的初步方案提交全國人民代表大會財政經(jīng)濟(jì)委員會進(jìn)行初步審查；第二，省、自治區(qū)、直轄市政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進(jìn)行初步審查；第三，設(shè)區(qū)的市、自治州政府財政部門應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會有關(guān)專門委員會進(jìn)行初步審查，或者送交本級人民代表大會常務(wù)委員會有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見；第四，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府應(yīng)當(dāng)在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預(yù)算草案的初步方案提交本級人民代表大會常務(wù)委員會進(jìn)行初步審查。這樣就保證了各級人大的職能部門能夠有較為充裕的時間審查本級預(yù)算草案的情況，也為人民代表大會召開并批準(zhǔn)通過預(yù)算案做好充分準(zhǔn)備。

各級人民代表大會由于趕上中國的傳統(tǒng)節(jié)日春節(jié)放假有時會推后召開。這就意味著，預(yù)算年度已經(jīng)開始，但本年度的預(yù)算還沒有審查完成，也沒有批準(zhǔn)執(zhí)行；而2020年則由于新冠肺炎疫情，不得已又推后本應(yīng)該在3月初召開的全國人民代表大會。

如何解決2020年度的財政支出呢？其實(shí)，我國預(yù)算法對此做出較為具體規(guī)定，即預(yù)算年度開始后，各級預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，可以安排下列支出：上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出;參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出;法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出。但預(yù)算法同時也要求，對于這些支出的情況，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算草案的報告中作出說明，并且預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。除此之外，財政部頒布的《財政預(yù)算資金撥付管理暫行辦法》還做出了專門的規(guī)定，即各級人民代表大會批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算前，各級財政部門可以根據(jù)各預(yù)算單位全年預(yù)算控制數(shù)，并結(jié)合上年同期執(zhí)行情況，核定用款計劃，審核、撥付資金。這樣，正是通過預(yù)算法的原則性規(guī)定和財政部的專門規(guī)章的具體細(xì)化條款，就保證了各級人民代表大會批準(zhǔn)當(dāng)年預(yù)算前財政支出的合法性和合理性，也保證了我國財政預(yù)算執(zhí)行的連續(xù)性、科學(xué)性。

武漢新冠肺炎疫情的爆發(fā)所引起的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，不僅涉及中央財政資金的支出，也涉及省、市、區(qū)（縣），尤其湖北省各級財政資金的支出，還要通過政府采購方式來解決疫情防控的物資、工程和相關(guān)服務(wù)的需要。為此，中央財政和地方各級財政很快基于上年度所列支的專門用于各類突發(fā)公共事件的財政預(yù)算，先后累計近1000億的財政資金用于各地患者醫(yī)療救治費(fèi)用補(bǔ)助、一線醫(yī)務(wù)人員臨時性工作補(bǔ)助、武漢火神山雷神山等醫(yī)院建設(shè)資金、基層防疫和研發(fā)的經(jīng)費(fèi)、中央醫(yī)藥物資儲備經(jīng)費(fèi)等。正是有了上一年度用于突發(fā)事件的財政預(yù)算資金，才確保了財政支出和政府采購所需資金的及時性和充足性。

實(shí)際上，本次疫情爆發(fā)前，湖北省、武漢市人民代表大會已經(jīng)召開，并已經(jīng)審查和批準(zhǔn)了2020年度的財政預(yù)算。這樣就保證了財政預(yù)算執(zhí)行的及時性和合法性。如果中央和地方財政預(yù)算資金不足于應(yīng)對新冠肺炎疫情，仍可以通過調(diào)整預(yù)算、增加資金、專項批復(fù)的方式來實(shí)現(xiàn)，也可以通過發(fā)放地方政府債券、進(jìn)行社會組織和志愿者捐贈方式來解決。

（作者單位：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學(xué)院）

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