聯合體投標：正確組合，方得始終

【專家解讀】

聯合體投標：正確組合，方得始終

——解讀第三批政府采購行政裁決指導性案例第32號

■ 本報記者 楊文君

專業分工，互通有無，供應商組成聯合體投標彰顯“團結的力量”。但實踐中，當事人錯誤把握聯合體投標的組成要件，錯失“抱團優勢”，反倒與中標機會擦肩而過。第三批政府采購行政裁決指導性案例第32號（以下簡稱“第32號案例”）介紹的就是這樣一種情況。

采訪中，專家一致表示，本案例主要想告訴我們：聯合體投標的組成條件、分工安排以及信息公開等方面的正確操作。

聯合體組成的條件

不忘初心。

第三批政府采購行政裁決指導性案例的法律顧問鄭梅清告訴記者，政府采購引入聯合體的一個主要原因在于在一個供應商難以獨立完成采購項目時，允許有同類資質的供應商組成聯合體共同參與，達到優勢互補甚至是強強聯合的目的，以保障采購質量。

然而，聯合體并不可以任意組合、肆意作為。

“《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱“政府采購法”）第二十四條明確規定了供應商組成聯合體投標需具備的條件，實踐中要適當把握。”據廣西財政廳政府采購監督管理處處長黃鋼平介紹，聯合體投標要具備以下“四要素”：

——基礎條件。聯合體各方應符合政府采購法第二十條對供應商的界定，即“供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人”。

——“資格條件”。參與政府采購活動的供應商，應當具備政府采購法第二十二條規定的條件，供應商組成聯合體投標同樣要具備這些條件。“其聯合體各方都應當符合該條件，這也是第32號案例著重強調的。結合本案例，因組成聯合體的一方存在重大違法記錄，依照政府采購法第二十二條、第二十四條第二款的規定，該聯合體不再具備參加政府采購活動的條件。”黃鋼平說。

——數量要求。兩個以上的供應商可以組成一個聯合體。依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第二十二條第二款規定，“以聯合體形式參加政府采購活動的，聯合體各方不得再單獨參加或者與其他供應商另外組成聯合體參加同一合同項下的政府采購活動”。

——“一個身份”。兩個以上的供應商組成一個聯合體后，是以一個供應商的身份共同參加政府采購的。關鍵是要理解“以一個供應商的身份”共同參加政府采購，因為關系到利益共享、損失共擔的問題，既然組成了聯合體，那么聯合體中的所有供應商必須是利益共同體，就應該是“有福共享，有難同當”，如果認為其權益受損害需要質疑或投訴時也必須是“以一個供應商的身份”共同提出，而不能只是聯合體的某一方提出質疑或投訴。因為權益受損的是聯合體各方，所以要質疑投訴就必須共同提出，特別是投訴，《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第九條已明確規定：“以聯合體形式參加政府采購活動的，其投訴應當由組成聯合體的所有供應商共同提出”。另外，聯合體各方應當共同與采購人簽訂采購合同，就采購合同約定的事項對采購人承擔連帶責任。

除上述“基本條件”外，鄭梅清還指出，實踐中，政府采購項目更需要的是按專業分工、優勢互補的聯合體，需要聯合體擁有其他一些特定條件。但如果要求聯合體各方必須全部滿足特定條件，可能會因為要求過高導致采購活動難以進行，聯合體投標也將失去意義。因此，采購人需要在采購文件中明確：聯合體各方均應滿足“資格條件”，而特定條件適用于分工承擔某一專業工作的聯合體成員。

牽頭方的確定方案

術業有專攻，分工要合理，牽頭另規定。

“聯合體應當向采購人提交聯合協議，并載明聯合體各方承擔的工作和義務。”黃鋼平指出，結合第32號案例，投訴事項中涉及“牽頭方”這一概念。

據了解，我國法律法規對聯合體“牽頭方”的規定較少，現行政府采購法律法規并沒有對聯合體中的“牽頭方”作出明確界定，僅《工程建設項目施工招標投標辦法》第四十四條提出，“聯合體各方應當指定牽頭人，授權其代表所有聯合體成員負責投標和合同實施階段的主辦、協調工作，并應當向招標人提交由所有聯合體成員法定代表人簽署的授權書”，其第四十五條還提出，“聯合體投標的，應當以聯合體各方或者聯合體中牽頭人的名義提交投標保證金。以聯合體中牽頭人名義提交的投標保證金，對聯合體各成員具有約束力”。

“個人認為，只要組成聯合體的各方按自愿原則推薦或確定其中一個供應商作為他們的‘牽頭方’就可以，一般會推薦實力相對雄厚、影響力相對較大、業績相對較好的公司。按慣例，作為聯合體中的‘牽頭方’應當承擔組織者的職責，肩負更多的責任。”黃鋼平表示。

鄭梅清也認為，市場主體依法自主經營，有權決定是否組成聯合體，也有權約定各方承擔的工作和相應的責任，而不受外界干預或限制。在確定“牽頭方”時，聯合體成員可以根據項目情況以及各自特點，協商確定合適的主體負責投標和合同實施階段的主辦、協調工作，但需在聯合協議中予以明確。同時，“牽頭方”無權代表聯合體成員與采購人簽訂采購合同。

信息公開的既定法則

信息公開一直是政府采購的重要環節。

《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十九條第二款的規定：“中標結果公告內容應當包括采購人及其委托的采購代理機構的名稱、地址、聯系方式，項目名稱和項目編號，中標人名稱、地址和中標金額，主要中標標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求，中標公告期限以及評審專家名單。”

《財政部關于做好政府采購信息公開工作的通知》規定：“中標、成交結果公告的內容應當包括采購人和采購代理機構名稱、地址、聯系方式；項目名稱和項目編號；中標或者成交供應商名稱、地址和中標或者成交金額；主要中標或者成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求或者標的的基本概況；評審專家名單。協議供貨、定點采購項目還應當公告入圍價格、價格調整規則和優惠條件。采用書面推薦供應商參加采購活動的，還應當公告采購人和評審專家的推薦意見。”

“本案例中，投訴事項1涉及中標供應商聯合體B各方相關信息不完整的問題。政府采購的信息公開應當遵循政府采購法律法規和相關制度的規定，公開的內容應當完整、真實、合法。聯合體參與政府采購活動的信息與其他參與政府采購活動的供應商一樣，采購活動過程中公開的信息內容應當一致。”黃鋼平告訴記者，關于中標人名稱、地址，對聯合體來說，應當包括其所有組成成員的名稱、地址。而本案例在公告中標聯合體供應商時，只公示了其組成成員之一的名稱，系公告內容不完整，與相關規定不符。雖然是由于當地政府采購網上公開信息系統尚未完善造成，但在代理機構收到其他供應商的質疑后，未依法及時采用發布更正公告的形式公布中標供應商聯合體B的相關信息，而是采取書面告知其聯合體B各方成員的信息，系采購代理機構未依法處理質疑問題，影響到政府采購當事人對中標結果的判斷并導致對質疑答復不滿，從這一方面看，也反映出某些代理機構對政府采購法律法規及制度不熟悉、執行政策不到位的問題。

較大數額罰款的界定

記者了解到，實踐中，總有人對較大數額罰款識別不清、判斷不準。

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱“行政處罰法”）第四十二條規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”這種當事人有要求舉行聽證權利的行政處罰，即是政府采購活動中供應商的重大違法記錄。

“對于較大數額罰款的標準，各地方、各部門的規定有所不同。地方按照各省、自治區、直轄市人大常委會或者人民政府規定的具體標準執行。因此，在判斷是否屬于較大數額罰款時，要根據具體執行地的規定和具體行政處罰案件的實際情況確定。”鄭梅清說。

此外，黃鋼平強調，財政部門在處理政府采購投訴、舉報案件時，對“較大數額罰款”的兩種情形要注意把握。

第一種情形：投訴或舉報某供應商有“較大數額罰款”的行政處罰，不具備參與政府采購活動的條件。此情況下，財政部門應通過調證、查閱處罰地的聽證標準等，從而準確作出是否屬于“較大數額罰款”的判斷或認定。

第二種情形：各地財政部門在處理投訴或舉報后對供應商的違法行為實施監督檢查，對違法事實清楚的，在確定給予的行政處罰是否屬于較大數額罰款時，要按照當地規定的標準執行，屬于較大數額罰款標準的，要按照行政處罰法第四十二條規定，告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，應當舉行聽證。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。