政府購買服務與政府采購以及PPP之間的聯系和區別

【解讀102號令】②

政府購買服務與政府采購以及PPP之間的聯系和區別

■黃冬如

政府購買服務、政府采購與政府和社會資本合作（PPP）三項制度在我國有著不同的淵源與發展歷程，三者既有聯系又有區別。正確界定政府購買服務的前提是必須正確認識其與政府采購、政府和社會資本合作（PPP）等的關系。

政府購買服務與政府采購

從《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）《政府購買服務管理辦法》（以下簡稱《辦法》）以及財政部相關規章和政府購買服務實踐來看，現行政府購買服務與政府采購主要有以下四點聯系：首先是法律規制相同。政府購買服務沒有單獨法律規范，基本從屬于政府采購法律規制范圍。《辦法》第一條明確了其是根據《政府采購法》來制定本管理辦法；第七條規定政府購買服務的承接主體應當符合政府采購法律規定；第十九條規定政府購買服務項目采購環節的執行和監督管理，包括集中采購目錄及標準、采購政策、采購方式和程序、信息公開、質疑投訴、失信懲戒等按照政府采購法律法規執行。其次是監督管理部門相同。《政府采購法》第十三條和《辦法》第四條均規定兩者的政策制定和監督指導部門是財政部門。再次是契約依據相同?！墩少彿ā返谒氖龡l規定，政府采購合同適用合同法。《辦法》第二十二條規定，政府購買服務合同的簽訂、履行、變更，應當遵循《中華人民共和國合同法》的相關規定。最后是法律責任相同?！掇k法》第三十一條規定，購買主體、承接主體及其他政府購買服務參與方在政府購買服務活動中，存在違反政府采購法律法規行為的，依照政府采購法律法規予以處理處罰?！墩少彿ā返诎苏鹿彩龡l規定了各方主體違反法律的責任行為。除此之外，為加強政府購買服務與政府采購二者銜接，財政部出臺推進和完善服務項目政府采購的政策文件，要求按照服務受益對象確定政府采購品目分類，嚴格服務項目采購需求管理，加強服務項目政府采購履約驗收管理等內容。2015年施行的《實施條例》將《政府采購法》第二條所稱服務，定義為包括政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務。

盡管政府購買服務與政府采購有著諸多聯系，但也存在差別。第一是定義方面。政府購買服務，是指各級國家機關將屬于自身職責范圍且適合通過市場化方式提供的服務事項，按照政府采購方式和程序，交由符合條件的服務供應商承擔，并根據服務數量和質量等因素向其支付費用的行為。政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。政府購買服務更注重職能轉變，傾向于政府職責市場化的行為規范；政府采購更傾向于對主體、資金、客體、標的等采購行為的規范。第二是意義方面。政府購買服務是一項綜合性改革，主要政策目標是轉變政府職能，創新公共服務供給機制，發揮市場在資源配置中的決定性作用，提高公共服務質量和效率。政府采購制度旨在規范政府采購行為，提高政府采購資金使用效益，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設。第三是原則方面。政府購買服務應當遵循預算約束、以事定費、公開擇優、誠實信用、講求績效原則。更強調項目的預算、績效和以事定費原則。政府采購應當遵循公開透明原則、公平競爭原則、公正原則和誠實信用原則。這是政府采購交易活動中所遵循的是基本原則。第四是目錄內容方面。政府購買服務的具體范圍和內容實行指導性目錄管理。政府采購法律規范范圍是集中采購目錄以內或采購限額標準以上的項目，集中采購目錄包括集中采購機構采購項目和部門集中采購項目。第五是行為主體方面。政府購買服務強調購買主體要承擔政府職能，所以購買主體主要是各級國家機關。政府采購主體包括各級國家機關、事業單位和團體組織。政府采購的主體比政府購買服務的購買主體范圍更大。第六是行為客體方面。政府購買服務的承接主體指依法成立的企業、社會組織（不含由財政撥款保障的群團組織），公益二類和從事生產經營活動的事業單位，農村集體經濟組織，基層群眾性自治組織，以及具備條件的個人。政府采購的供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或者自然人。第七是履約評價方面。政府購買服務方面，政府向社會公眾提供的公共服務項目，驗收時應當邀請服務對象參與并出具意見，驗收結果應當向社會公告。購買主體應當加強政府購買服務項目履約管理，開展績效執行監控，及時掌握項目實施進度和績效目標實現情況，督促承接主體嚴格履行合同。政府采購方面，采購人或者采購代理機構應當按照政府采購合同規定的技術、服務、安全標準組織對供應商履約情況進行驗收，并出具驗收書。驗收書應當包括每一項技術、服務、安全標準的履約情況。

政府購買服務與政府和社會資本合作（PPP）

推廣政府購買服務與推廣政府和社會資本合作（PPP）都與創新公共服務提供方式密切相關。但兩者間也是既有聯系又有不同。

政府和社會資本合作（PPP），即Public-Private-Partnership(公共私營合作制)的簡稱。它是指政府部門與市場化公司或私人組織之間，通過特許權協議合作形式，建設基礎設施項目等公共產品和服務提供，以優化項目融資，實現“雙贏”或“多贏”。其典型的結構為：政府或其委托部門通過公開采購與中標人簽訂特許合同，設立特定項目公司(中標人即工程商、服務經營公司即運營商、項目投資第三方即投資商三方共同成立的股份公司)，負責合作項目的籌資、建設及經營維護。PPP模式實質是政府或其委托部門通過公開招標或談判、委托等方式選定私營公司，給予其長期的特許經營權和收益權，從而換取基礎設施等公共產品或服務加快建設及有效運營。

政府購買服務與PPP的相同點在于，兩者均以轉變政府職能、動員市場和社會力量、改善公共服務為目標，旨在解決政府直接提供公共服務模式存在的服務短缺和低效問題。兩者均采取引入市場機制和社會力量參與，形成競爭機制和多元互動治理模式。兩者均是基于合同契約化方式建立的政府、市場與社會主體之間的法律關系。

但政府購買服務與PPP的區別也非常明顯，主要表現在以下方面：第一是主體合作性質不同。政府購買服務項目中購買主體與承接主體之間建立平等合同和合作關系，承接主體具有約定服務責任并相應承擔服務提供風險，購買主體負有履約管理和監督的責任。需要指導和督促承接主體做好服務提供工作，確保服務數量和質量。PPP是政府和市場主體共同合作融資運作公共產品實現雙贏或多贏的模式。PPP項目強調投資、建設、運營全生命周期管理。政府與社會資本方的合作特別注重激勵相容、收益共享和風險分擔。第二是主體責任不同。實施政府購買服務項目，政府負有支出責任，遵循先有預算、后購買服務的原則，通過以預算資金支付服務費用的方式向承接主體購買服務，對政府購買服務支出占年度財政支出的比例不作限制。PPP項目遵循“先采購后預算”的原則，先通過公開競爭性方式選擇社會資本方，再將合同約定中的政府支出事項納入中長期財政規劃和年度預算安排。政府在PPP項目中的支出事項通常包括股權投入、運營補貼、風險分擔、配套投入等。按照現行規定，本級政府每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。第三是合作關系不同。在政府購買服務項目中，與政府進行合作、提供服務的主體既可以是企業等以營利為目的的私人部門，也可以是非營利的社會組織，還包括按事業單位分類改革應劃入公益二類或轉為企業的事業單位。PPP系政府與社會資本之間的合作，其中政府及其所屬部門、事業單位通常作為項目實施機構和政府方簽約代表，事業單位不能作為社會資本方參與PPP項目。第四是合作期限不同。政府購買服務項目購買主體與承接主體單次合作期限較短，需要與年度預算和中期財政規劃相匹配，通常為1年，按現行規定最長不超過3年。PPP項目通常需要政府與社會資本方建立長期合作關系，合同期限一般不少于10年。

(作者單位：廣東財經大學財稅學院)

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