【政府采購預算管理與執行經驗交流研討會在牡丹江召開】

編者按：8月29日，“政府采購預算管理與執行經驗交流研討會”在黑龍江省牡丹江市召開。與會代表就各地政府采購預算管理與執行的做法進行了交流，并圍繞政府采購部門在采購預算編制中的角色、采購預算與采購計劃管理的銜接、預算執行進度的推進等話題進行了研討。本期特刊出相關內容。

【政府采購預算管理與執行經驗交流研討會】

【參會領導】

黑龍江省財政廳
政府采購管理辦公室主任 趙謙

江蘇省財政廳
政府采購管理處處長 吳小明

寧夏回族自治區財政廳
政府采購管理處處長 齊天生

陜西省財政廳
政府采購與資產管理處處長 薛亞省

貴州省財政廳
政府采購管理處處長 糜亞

天津市
政府采購中心主任 陳燕平

黑龍江省
政府采購中心副主任 馬曉明

新疆維吾爾自治區
政府采購中心副主任 董信軍

河南省財政廳
政府采購監督管理處調研員 張世紅

重慶市財政局
政府采購處副處長 張云帆

山東省煙臺市財政局局長
兼政府采購管理辦公室主任 葉文君

山東省煙臺市財政局
政府采購管理辦公室副主任 許奎山

江西省景德鎮市
財政局副局長 萬金華

江西省景德鎮市
政府采購管理辦公室主任 張純

貴州省遵義市
財政局紀檢組長 馮光才

貴州省黔東南州
財政局副局長 舒繼福

江西省撫州市財政局
政府采購辦公室主任 涂志堅

江蘇省南京市
財政局政府采購處處長 張益民

江蘇省南京市
政府采購中心主任 高正清

江蘇省無錫市
財政局政府采購處處長 華靜嫻

黑龍江省牡丹江市財政局
政府采購管理辦公室主任 張志林

黑龍江省牡丹江市
政府采購中心主任 孫建輝

河南省焦作市財政局
政府采購管理辦公室主任 溫紅霞

河南省洛陽市
財政局政府采購科科長 陳文妹

【經驗交流】

■ 黑龍江省：  全口徑預算 全流程管理

■ 趙謙

加強政府采購預算編制和執行管理，是深化政府采購制度改革，推進財政科學化、精細化管理的重點工作之一。我省在政府采購預算編制和執行管理工作中，大膽創新，努力破解政府采購發展中的難題，使政府采購工作保持了快速發展的良好勢頭。

我省從2001年開始試編政府采購預算， 2003年《政府采購法》實施后，依法對編報格式、范圍、程序進行了修訂完善，使之更加接近工作實際，目前已形成比較規范的工作制度。

一是因地制宜、科學合理地制定編報依據。政府采購目錄和限額標準，是編制政府采購預算的依據。我省各級財政部門結合當地實際，編制了政府采購目錄、限額標準，又對2012年通用辦公設備配備標準進行了修訂，為增強政府采購預算完整性、準確性和可操作性奠定了基礎。

二是采購預算編報與執行緊密結合。一方面，在政府集中采購目錄中增設分散采購限額標準，以滿足預算單位對集中采購項目小額采購多樣性、即時性需求，即對納入政府集中采購目錄但在規定資金限額標準以下的品目，履行審核程序后可以由預算單位實行分散采購。同時，根據采購工作情況，不斷微調限額標準。這一做法在協議供貨制度推廣前，對滿足預算單位臨時性、突發性小額采購需求起到了很好的保障作用，緩解了預算單位的采購效率問題。另一方面，針對本省省屬院校、醫療和科研單位貨物類采購專業性、時限性較強的特殊情況，研究制定了專項采購管理辦法，即在保證將集中采購項目納入政府采購預算管理的前提下，針對這類預算單位業務特點，依據采購目錄分別設定不同的分散采購限額標準，資金限額標準以下項目履行審核程序后可以由預算單位實行分散采購。在不影響政府采購預算編制完整性前提下解決了這類預算單位業務工作的特殊需求，實現了多重利益、效益兼顧。

三是結合部門預算階段性特點，突出政府采購預算編報格式的實際功效和可操作性。我省各級政府采購部門在政府采購預算格式上結合本級工作，簡化精煉了采購預算類、款、項的設置，簡化對應關系。以省本級為例，政府采購預算項目主要以類、款為主，只對部分品目細化分類、采購預算約束以類、款額度控制為主，具體需求留待申報政府采購計劃階段去細化、完善。較好地解決了政府采購預算編報的及時性和可操作性，克服了編報過細帶來的在執行階段預算調整量大和采購計劃執行時間難以保證的問題。

四是注意政府采購預算編報程序的規范性和權威性。本省按照財政預算編制部門工作要求，統一布置、統一編制上報、統一審核、統一匯總、統一批復的“五統一”工作模式進行，每年由政府采購部門向財政預算編制部門提供下一年度政府集中采購目錄和采購限額標準、政府采購預算編報格式以及編報說明，在具體部署部門預算時到會講解編報程序和編報要求，使政府采購預算編報工作符合法制化、規范化管理要求。

五是實行全口徑編報政府采購預算，為擴大政府采購規模創造了條件。我省比照部門預算中采購預算編報格式，制定了部門預算外資金政府采購預算編報表格，隨同部門預算一同部署，要求有關預算單位將這一部分資金同樣納入政府采購預算管理，并經財政主管部門審核后報送政府采購部門。

另外，我們協助財政預算編制管理部門規范政府采購預算調整程序。本省各級政府采購部門將預算調整中的政府采購預算管理要求及時反饋給財政預算編制管理部門，協助制定部門預算調整規程。省本級明確規定了政府采購預算集中調整和分散調整制度。無特殊情況，原則上政府采購預算隨部門預算每年在8月份、9月份集中調整一次；有特殊情況必須調整的按月予以辦理。

在預算執行管理上，堅持“無預算不采購”原則，增強政府采購預算執行的約束力和嚴肅性，規范政府采購計劃執行的全過程。為做好政府采購預算執行管理工作，我省從規范申報政府采購計劃、嚴格執行政府采購計劃、加強政府采購節約資金管理、完善政府采購信息化管理應用平臺、加大突出問題的監管整治力度以及強化政府采購預算執行的監督檢查工作等重點環節入手。

其中，日前我省下發的政府采購節約資金管理辦法，在采購環節最末端提高了政府采購預算執行的質量和效率。在規范編制政府采購預算和嚴格執行政府采購計劃的基礎上，對政府采購節約資金加強管理，實行由省財政廳統一管理的辦法。對于納入政府集中采購的單一資金來源項目，使用省級一般預算資金采購節約的資金，由省財政廳收回統籌安排使用；使用財政專戶資金或政府性基金采購節約的資金，按規定用途使用；使用中央專項資金采購節約的資金，由省財政廳收回，預算處按專項資金規定用途重新按排專項支出。對于納入政府集中采購的多資金來源項目采購節約資金，按照上述原則管理使用。

■ 江蘇?。赫深A算要應編盡編，編實編細

■ 吳小明

2012年，我省擬將進一步加強政府采購預算執行管理作為工作重心。

我省財政廳黨組對政府采購預算編制工作很重視，在2012年省級部門預算編制布置會議上，潘永和廳長指出，要認真做好政府采購預算編制工作，細化部門預算編制，2012年政府采購預算應以省級集中采購目錄為編制依據，所有屬于集中采購目錄中的支出項目，無論資金來源，都必須編制政府采購預算。要加強政府采購預算執行管理，推進政府采購預算與預算編制、資金支付、資產管理等環節的有機融合，切實杜絕重復采購、盲目采購、超標準采購等不良現象發生。宋義武副廳長在剛剛結束的全省政府采購工作會議上指出，今后省廳將各地編制政府采購預算情況納入工作考核內容，并對違反規定的單位將進行通報批評。

目前，我們正在著手制定進一步完善省級政府采購預算編制及執行的意見，其總體要求是政府采購預算要編實編細、應編盡編，嚴格執行政府采購預算，不得無預算和超預算采購。按照《中華人民共和國政府采購法》第6條“政府采購應當嚴格按照批準的預算執行”的要求，我省堅持在年度采購預算執行中，應嚴格按照政府采購預算編報政府采購用款計劃。政府采購預算缺失的項目不得申報政府采購計劃，采購中心不得代理采購，財政支付部門不予以支付。在這個基礎上，我們會將政府采購預算、計劃、實際采購和資金支付等各個環節有效銜接，打造貫穿政府采購資金流程的主線，使得政府采購預算監管、政府采購計劃制約、支付審核等要求落到實處。

在政府采購預算執行階段，一是要求嚴格根據政府采購預算編制和申報執行計劃。確實需要調整的，應先追加或調整政府采購預算。二是批復的政府采購計劃抄送政府采購中心。單位嚴格按照政府采購計劃委托政府采購中心采購，采購中心根據政府采購計劃接收委托。在采購完成之后，政府采購中心在預算執行系統中填報政府采購合同數據。如果是協議供貨項目，可由采購人填報相關信息。三是財政支付部門依據預算執行系統中的政府采購計劃和合同等信息審核單位提交的支付申請，并予以及時支付。

當然，上述目標的實現，離不開財政信息系統的支持。我省將大力完善信息系統，力求盡快實現部門預算中政府采購預算表和預算執行系統中政府采購指標的導入及同步、政府采購預算調整、采購結束后錄入采購結果的功能。

■ 煙臺市：投資評審、需求論證配合聯動

■ 許奎山

政府采購作為加強財政支出管理的重要手段，只有與各項改革協同推進，才能最大限度地發揮其職能作用。因此，在實施政府采購制度之初，我們就放寬視野、綜合布局、統籌推進、探索建立了以部門預算為基礎、投資評審為支撐、政府采購為手段、國庫集中支付為保障的“四位一體”財政支出管理模式，從預算管理科學化出發，加強對財政支出項目的評價、審核，確立采購人對貨物、工程、服務的需求，然后通過優良的政府采購體制和方式實施政府采購，同時著重加強政府采購合同履約和項目驗收的管理，采購過程包括了需求提出、需求評審、預算編制、計劃制定、采購實施、合同執行、貨款結算及投訴處理等系列環節，由此形成了政府采購與財政業務科室“自成體系、優勢互補、相互制約、配套聯動”的運作機制，實現了資金使用與監管的有機統一。一方面，財政各項改革的協同推進，更好地促進了政府采購職能作用的發揮；另一方面，由于政府采購承上啟下作用的發揮，實現了政府采購與公共財政支出管理的良性互動。

在具體采購活動執行前，對于采購規模較大、技術較復雜的項目，由政府采購監督管理部門組成專家組，對項目的可行性和技術需求進行論證，并區分情況提出不同意見，方案不合理的要進行調整，當年不宜執行的暫緩列入預算。以上經過論證調整后的政府采購計劃經匯總后形成下一年度的政府采購預算，有效避免了預算編制中要錢“獅子大開口”、采購項目“貪大求洋”的現象，從源頭上避免了預算資金浪費。

實行國庫集中支付是加快資金運轉速度、推進支出管理規范化的一項重大制度創新。對政府采購資金，我們堅持集中統一支付原則，為政府采購預算嚴格執行提供強有力的資金保障。工作中，政府采購預算規模一經確定，不再調整。根據財政部門確定的政府采購計劃，政府采購監督管理部門負責監管采購過程。財政部門根據最終采購結果將資金直接撥付供貨商，指標下達給部門和單位。政府采購節約的資金，也全部留在財政部門，由財政統籌安排使用，既加強了財政部門對采購資金的管理力度，又解決了鋪張浪費、重復采購等管理上的難題，堵塞了財政支出管理的漏洞，提高了資金的使用效益。

■ 焦作市：科學編制 動態管理 有效銜接

■ 溫紅霞

焦作市政府采購預算作為部門預算的復式預算始于2007年，部門預算和采購預算編制包括各類財政性資金和其他性質資金。對于年初未編入采購預算的項目，如上年結余和上級補助資金等，由預算編制部門或相關業務科室審核資金性質和來源，出具意見。屬于政府采購目錄內的項目，反饋到政府采購監管部門，列入政府采購預算，同時錄入國庫集中支付系統，按采購程序辦理。

從2008年起，我市進一步擴大采購預算編制范圍，增編醫療衛生器械采購預算；到2009年、2010年，我市又分別將債務預算和投融資預算中的采購項目納入市本級采購預算；到2011年，我市市本級采購預算已涵蓋了一般支出項目、生產建設支出項目、醫療器械支出項目、債務資金支出項目和投融資資金支出項目，采購類別包括所有使用財政性資金購買的貨物、工程和服務項目，采購預算金額達到15.94億元。

為促進預算編制與預算執行的銜接，我們對預算實行動態管理。帶著及時了解、全面反映采購預算執行結果的目的，從去年開始，我們依托國庫集中支付系統數據和政府采購基礎資料，結合實際工作主要需求，編制了《市直行政事業單位政府采購預算執行明細表》，內容包括：采購單位、采購項目、采購時間、資金來源、代理機構、采購方式、中標結果及資金支付情況等，要求政府采購監管部門經辦人員在政府采購活動結束后，按照預算單位備案的合同協議、資金支付申請書等資料，及時逐項填報，作為以后完善制度和制定辦法的參考依據。

為規范市級行政事業單位資產配置行為，合理配置國有資產，提高國有資產使用效益，近幾年，各地結合當地實際紛紛制定和出臺了行政事業單位資產配置標準，我市也早在2005年就對此項工作進行了調研和了解。2011年，在廣泛調研的基礎上，我市財政部門根據歷史相關項目采購的實際執行結果，結合當地經濟指標，草擬了《焦作市市級行政事業單位通用資產配置標準（試行）》，待批準后實行。政府采購預算執行結果的正確運用，不僅為合理制定行政事業單位資產配置標準提供真實可信的資料依據，也為財政部門編制下一年度部門預算和采購預算以及避免購置重復項目提供了參考，有力治理了腐敗現象和資金浪費。

【探討】

話題1：政府采購預算編制是否越細越好

政府采購預算編制是不是越細越好？在全國各地謀劃下一年度預算編制工作之時，這一問題讓部分政府采購部門倍感糾結。

許多地方的政府采購預算編制工作要求中，都帶有這樣的字眼：進一步細化預算編制。這種規定無疑體現了財政科學化、精細化管理的要求。但政府采購預算究竟編到什么程度，才能稱得上是“細化”？是細化到最末的品目，還是粗略為款、項即可？對此，參加政府采購預算管理與執行經驗交流研討會的代表們給出了不同的觀點。

觀點一：應編細編實

“作為細化部門預算的重要內容，政府采購預算編制必然要順應部門預算精細化改革的要求。”參與研討會的某市政府采購處有關負責人認為，在實際工作中，粗編、漏編、濫編政府采購預算的行為大量存在，這要求必須從編實、編細的角度加大預算編制環節的管理。

而實踐中，一些在細化政府采購預算管理方面采取了“強硬”措施的地方，的確取得了預想的效果。河南省焦作市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞對記者表示：“從我市對預算編制實行嚴格要求措施的這幾年看，預算編制細化到品目已經逐步引起了預算單位對預算編制的重視。它的意義并不止于預算編制本身，更重要的是對于讓預算單位建立起‘規范財政’觀念具有更深遠的意義。”

觀點二：著眼效率 粗編即可

“將采購預算編實編細，能明確每一個采購項目的支出，會從源頭保證政府采購的公開化、透明化。但是究竟要細化到什么程度，還要考慮工作的復雜程度、采購人的接受能力以及后期預算執行中的實際效果。”江蘇省財政廳政府采購管理處處長吳小明表示，該省在制定下一年度進一步加強預算管理和執行的意見方案時，對采購預算的編制是否細化至最末級品目進行了討論，而最終的方案仍有待于通過進一步的討論研究確定。

“粗編便于預算單位操作，可以調動其積極性，使他們盡可能將真實需求都編入預算，這樣在預算編制之初可以做大政府采購‘蛋糕’。”重慶市財政局政府采購處副處長張云帆的觀點代表了一部分人的心聲。據張云帆介紹，重慶市在采購預算實際編制過程中，允許預算單位只將預算編制到款項，在預算單位的所有需求進入政府采購“籠子”之后，在后期逐步進行縱深規范。這種做法不失為一種兼顧效率和效益的方法。

記者也了解到，實踐中確實有許多預算單位并不明確具體采購事項，但又被要求精細編制采購預算，從而放棄了編制預算，因此導致實際采購需求游離于預算之外。

黑龍江省財政廳政府采購管理辦公室主任趙謙也表示：“精細化的預算編制固然是我們追求的目標，但預算編報的實際功效和可操作性，也就是預算的科學性更為重要。”據記者了解，該省省本級政府采購預算項目主要以類、款為主，只對部分品目細化分類；采購預算約束以類、款額度控制為主，具體需求留待申報政府采購計劃階段去細化、完善。

中央財經大學政府采購管理學院教授徐煥東認為，從自身特性來講，采購預算和資金預算是有很大區別的。許多未知的需求難以預估，這是人所共知的。采購預算面對的正是這許多無法預估的未知需求，在這種情形下，不僅要求編制預算，還要求編制時細化到品目，可能會導致采購需求不斷變動，無端增加許多“追加預算”和“調整預算”的工作量，這既是對工作人員精力的浪費，又增加了時間成本。對此，徐煥東提出，應根據采購預算區別于資金預算的特性，建立政府采購框架預算。

話題2： 政府采購部門該不該介入采購預算編制

同屬財政支出管理的“三駕馬車”之一，政府采購和部門預算的配套銜接、同步推進，被視為推進政府采購制度改革的關鍵點之一。然而，在二者最直接的銜接點——政府采購預算編制環節，卻存在一個實踐中繞不開的問題，即政府采購監管處室在政府采購編制環節中該扮演怎樣的角色。那么參會代表們是如何看待這一問題的呢？

觀點一：不必越殂代皰

“政府采購部門不可能對每個預算單位的需求都了解，采購預算雖與政府采購相關，但若讓我們介入采購預算編制或監督實在力不從心。”山東省煙臺市政府采購管理辦公室副主任許奎山表達了自己的觀點。

據許奎山介紹，煙臺市財政局每年都從各業務科室抽調業務骨干，組成部門預算編制小組，按照《預算法》的要求，集中開展部門預算編制工作。對于編制過程中各預算單位提報的金額較大、技術復雜的政府采購項目，政府采購監督管理部門會接受各業務科室的委托，搭建技術論證平臺，對項目需求合理性、規模檔次及所需資金進行全面系統地論證，論證結果經預算編制小組審核后作為部門預算編制的重要依據。

“政府采購部門介入采購預算編制環節，至少要考慮以下幾方面的影響：一是會不會造成財政部內部處（科）室之間的重新調整與協調。二是政府采購部門是否有介入必備的人員力量和相關能力。三是會不會增加政府采購部門的后期管理和執行風險。”某省財政廳政府采購管理處有關負責人向記者表達了這種擔憂。

某市財政局政府采購管理辦公室有關負責人也表示：“財政系統各處室間應協同合作而不是大包大攬。對于預算編制我們并不專業，但可把自己精專的部分發揮好，與預算部門做好配合，形成1+1>2的良性互動。”

觀點二：應積極介入

盡管政府采購業界存在著不同的觀點，但實踐中已有部分地區的政府采購部門通過預算復審的方式，參與到了政府采購預算編制環節中。

比如徐州市規定，預算單位在編制部門預算“二上”階段，對專項經費和項目支出進行細化，將每個項目都分為政府采購指標與非政府采購指標兩部分，其中，政府采購指標按照集中采購目錄規定的采購項目分項填列，形成完整的政府采購預算。政府采購預算在業務處室審核后，提交政府采購處進行集中審核。

對于政府采購部門的積極介入，部分代表持肯定態度。河南省焦作市財政局政府采購管理辦公室主任溫紅霞明確表示：“介入采購預算編制對盡可能擴大采購規模很有意義。”

河南省財政廳政府采購監督管理處有關負責人也表示：“積極介入采購預算的編制，首先能明確各個項目的資金來源，對下一步是否納入政府采購做到心中有數；其次，在明確資金來源后，可以把屬于財政支出的一切項目納入政府采購規模，擴大政府采購統計口徑，實現另一種意義上的應采盡采。”（文字采寫 賈璐）

【記者觀察】

預算管理的三重境界

趙家旺 賈璐

來到牡丹江，滿腦子想的都是預算。即使是茶余飯后，記者也會習慣性地拉住某位參會代表問上幾句關于采購預算的事兒。

預算管理到底有多重要？記得兩年前某省政府采購中心主任曾說：“如果預算做好了，那集中采購機構完全可以撤銷！”這話盡管聽來略顯極端，卻反映出了政府采購預算編制和管理工作的重要性。那么究竟預算管理達到什么樣的境界，才有可能讓采購由誰來執行的問題變得不再重要？

此次研討會恰恰給人提供了一窺各地預算管理和執行全景的機會。

呈現在與會代表面前的第一種景象，是一張“平面”的預算。“我省年初預算僅占全年政府采購金額的3%。”初聞這一數據，會讓人驚奇，但細想來，情有可原。在存在大量來源、數額、時間均不確定的資金情況下，編制預算無異于是編制“天書”。這樣的省市目前在我國還有相當數量。因此，與之對應的預算管理目標，是在構建起政府預算管理的基本框架基礎上，編全、編實、編細政府采購預算。這是預算管理的第一重境界。

第二種景象是預算管理鏈條實現了動態延伸，涵蓋了從預算編制、指標管理、預算控制、預算調整、采購計劃與執行、結算以及績效評價等資金支出流向的各個環節。曾有學者提出，預算同產品一樣，是有其生命周期的，預算管理應當采取涵蓋預算全生命周期的管理模式。這或許可以被稱為預算管理的第二重境界。

有了“平面”上的預算，又有了周期管理，那距離第三重境界還有多遠？

當“煙臺模式”又再次成為研討會上代表們學習、分析、探討的焦點時，政府采購“理想國”的影子已然浮現。其“四位一體”的財政支出管理模式，至少激起了人們心中更宏觀的模式構想：超脫狹隘的預算管理和政府采購概念，在整個預算體制管理框架下，實現部門預算、政府采購、國庫集中支付、資產管理、績效評價等支出控制手段的相互約束、無縫連接、周期閉合、環環相扣。

這樣的模式，堪稱理想。但回到實際工作，看看周圍的人和事，又不免要問：有哪一個政府采購部門能把所有不屬于政府采購的東西同政府采購捏合在一起？如果脫離了制度的頂層設計和領導的堅強意志，我們所崇尚的境界會不會僅僅是空中樓閣而已？

換句話說，要達到我們所追求的境界，不僅僅要依賴自身的時間、精力、智慧付出，還要依賴于財政改革的整體推進，經濟、行政體制機制改革的深化，更重要的是要依賴于行政決策者不再把政府采購看成是“花錢買東西的小把戲”。