圍繞八大主題勾畫重構政采制度全景圖

圍繞八大主題勾畫重構政采制度全景圖

——重構我國政府采購制度的思考

■徐舟

“法者，治之端也。”法治是治國理政的基本方式，也是深化政府采購制度改革的基本遵循。回眸我國政府采購制度這20多年的征程，政府采購在取得巨大成績的同時，一些矛盾和問題也逐漸顯現。財政部2020年2月26日公開“財政部2020年立法工作安排”將政府采購法及其實施條例修訂列入其中。被提上議程的修法工作，對政府采購業內人士來說可謂“久旱逢甘露”。出于對政府采購“入戲太深”的執念和讀書人的家國情懷，筆者想借此“大修”之際談談自己對重構政府采購制度的幾點思考，敬請讀者批評指正。

政府采購修法的導向

修法導向既是改革的目標，也是堅持改革共識的底線。在新一輪的政府采購改革征程上，筆者認為“鼓勵競爭保障公平”與“綜合施策分類施治”兩大原則可讓修法的列車在改革的“鋼軌上”有序前行。

第一，堅守鼓勵競爭保障公平的核心價值。現行的政府采購法在某種程度上可以說是一部以公平競爭為核心的反腐敗法。無論是“促進廉政建設”的立法宗旨，“三公一誠”的法律基本原則，還是多層次的分權制衡機制（如管采分離、強制委托、專家評審制度等）、嚴密繁復的采購程序，公開透明的采購信息，理念超前的救濟機制、嚴格的監督檢查制度等，無不體現了這樣的鮮明特色，這也是政府采購法最閃耀的制度亮點。但比較遺憾的是，為此我們犧牲了采購效率，承擔了各種制度成本，各種規定動作和采購程序看似都到位了，但制度實施的總體社會觀感差強人意。不僅一些項目的采購結果還不盡人意，就連法律心心念念的政府采購公信力也沒有完全達到預期。

現在有一種比較有代表性的觀點，認為只要簡化程序約束、放松管制，讓政府采購沒“這么煩”就好了。但筆者認為，政府采購是政府在聚光燈下為社會切分巨大的“經濟蛋糕”，人民群眾對它的關注度和期望值都很高。因而，正如筆者在《政采深改要堅持促進社會公平正義的初心》一文中表達的觀點，無論什么時候，政府采購都不能忘了公平正義的“初心”。面對一邊倒的社會輿論，政府采購深化改革要有戰略上的定力，堅持正確的方向。改革的目標應該是在保障公正公平的基礎上實現提質增效，改革的方向應當是補齊制度的短板，而不是削短原有的長板。

第二，堅持綜合施策分類施治的治理理念。政府采購的一大特點是采購對象包羅萬象，項目情況千差萬別，這就決定了沒有任何一種單一的采購模式、采購方式、合同類型等能夠“一招鮮、吃遍天”。過去的“惟公開招標論”已經讓我們嘗到了苦頭。所以我們在制度重構時，需要秉持多管齊下、綜合施策和“一城一策”、精準施治的治理理念。對復雜項目與簡單項目、平時采購與應急采購、價格優先與質量優先、經常性多頻次采購與單項一次性采購、同一包件單一供應商中標與多供應商“平行中標”等不同情況、不同需求，要提供具有針對性的多樣化解決方案，并引導采購人發揮主體作用，根據項目特點依法選擇最優路徑。

政府采購的概念和規制范圍

我國現行的《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）是從采購主體、資金性質、采購范圍這三個維度來界定政府采購概念和法律調整范圍的。據財政部公布的數據顯示，2018年全國政府采購規模35861.4億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.5%和4%。在“應采盡采”之下，我國政府采購規模占財政支出和GDP的比重與國際相比仍然有較大差距，政府采購范圍的差異應該是一大原因。當初立法時考慮到我國政府采購制度從無到有，大家需要個適應過程，所以在確定政府采購范圍時采取了“抓大放小”的做法。如今，政府采購制度的普及已經深入人心，廣大采購人對制度的認知程度和執行制度的自覺性已經普遍提高，因此筆者建議在修法時，有序擴展政府采購范圍。

第一，對采購主體、資金性質兩個維度作適度擴展。這方面重點是考慮對外開放的需要，既要考慮我國加入《政府采購協議》（以下簡稱GPA）既有出價情況，也要考慮怎么樣對我國加入談判更有利，為談判預留空間。

第二，對采購項目這個維度放開限制。即不再使用集中采購目錄和采購限額標準來界定政府采購項目范圍，凡是采購主體、資金性質符合規定的采購行為均屬于政府采購。為防止法律規制太多導致效率低下，執行不到位反過來影響法律的嚴肅性和權威性，建議分類施策，區分不同項目特點實行差異化管理，對集中采購目錄和采購限額標準賦予新的內涵。對于“筆墨紙硯”等通用的小額零星、經常性多頻次采購項目，列入集中采購目錄，實施便捷的采購模式或采購渠道，如框架協議、電子賣場等。對于集中采購目錄以外、采購限額標準以下的采購項目，給予特定的制度安排，只須執行政府采購政策功能和納入政府采購統計，對采購方式及程序不作要求，由采購人按照內控制度實施采購。

第三，政府采購法律概念一旦確定，凡屬于政府采購定義范圍的，如政府購買服務、政府與社會資本合作、政府采購工程等，其采購和監管可以有符合其特點的個性化制度安排，但不應再游離于政府采購制度框架之外。

構建程序和結果并重的采購全流程治理制度

目前政府采購制度的一個弊端，是將管理重心放在了采購交易環節（合同供應商的產生過程），而輕忽了采購的結果。據《政府采購法》起草成員清華大學于安教授介紹，“當時選擇這樣的制度是基于一個推定性觀念，即認為市場競爭會自然帶來政府采購的合理價格和對供應商的公正選擇。”其實這一推定本身并沒有錯，但它就像一些科學實驗一樣，只有在實驗室這樣的“無塵環境”中才能實現——采購需求必須是科學的，競爭必須是公平的，供應商履約必須是誠信的。然而，現實的政府采購環境就像大自然一樣，無塵環境并非輕易可得。采購信息的不對稱、先入為主的采購需求、乃至不合理的采購時間安排等，任何一點都足以導致競爭的扭曲和結果的偏差。因而，在制度重構時也許需要換一個思路，不再將規制重點全都放在如何營造“無塵環境”上，而是構建過程和結果并重的全流程治理制度。也就是以采購流程為軸線，正反雙向共同發力。正向就是以過程控制為導向，從采購意向公開、采購需求管理、采購交易機制、救濟和監督程序等著手，著重構建保障競爭公平的制度；反向就是以結果控制為導向，圍繞采購績效目標和結果評價，構建壓實采購人主體責任的制度，倒逼采購人發揮主體作用，科學設定績效目標、合理確定采購需求、靈活運用采購方式、有效利用市場競爭、加強履約驗收管理等，確保實現物有所值的采購結果。

集中采購與分散采購

實行集中采購的初衷是對跨部門的通用商品進行批量集中采購，以實現規模效益。但從實踐來看，公共部門“夠用就行”的消費觀還沒有完全形成，批量集中采購在我國有點“水土不服”。由于采購周期長、多樣化需求受到抑制，采購人的不滿意度較高。在反腐敗的高壓態勢下，采購人不會明著反對，但這種不滿意日積月累形成堰塞湖，最終“慢貴差”成了宣泄口，給政府采購制度實施增加了很大壓力。在追求個性的新時代和供給豐富的市場經濟環境下，“配給制”已經不得人心。不過，從國際、國內來看，集中采購依然有其生命力。隨著信息技術、互聯網采購等新業態的發展，預估數量、虛擬倉儲的電子賣場、框架協議等新的采購模式，在滿足個性化需求和采購便捷化的同時，也能實現較好的規模效益，同時在落實政策功能、保障采購過程透明可追溯、方便監管等方面更具有積極的意義。

西方發達國家的政府采購大多經歷了從高度集中到集中與分散相結合再到分散采購為主的發展道路。我國目前實行的是集中采購與分散采購相結合制度，2018年政府集中采購、部門集中采購、分散采購分別占全國政府采購規模的44%、14.5%和41.5%，其中分散采購規模4年內提高了26.3個百分點。建議重新修訂政府采購法時繼續延續這一制度，并通過集中采購目錄來動態調節集中采購與分散采購的比重，保持分散采購占比逐年上升的態勢，最終形成分散為主、集中為輔的格局，更好地滿足采購效率要求。

采購代理制度

首先是集中采購機構制度。集采機構是一個讓人“又愛又恨”的存在。筆者期望政府采購各方當事人在討論改革集采機構動力不足、效率不高、服務不好等問題時，也不應忘記集采機構作為政府采購執行的主力軍、主渠道，在財政部門領導下全力推行政府采購制度、忠實執行采購政策、堅守公平正義、努力提質增效和潛心業務基礎建設、示范引領行業發展的積極一面。

經過多年實踐鍛煉培養起來的集采機構這支專業隊伍，來之不易。相對于單個的采購人，集采機構具有更強的談判議價等專業能力，在政策功能執行上具有更高的自覺性。反腐敗永遠在路上，如何進一步提高政府采購的社會公信力，依然是修法時橫亙在我們面前的最大難題。

隨著采購人主體責任的回歸，政府采購制度建立之初的“分權制衡”理念必然會有所回收。基于個人對國情和我國政府采購行業現狀的認知，筆者認為現階段還是需要一個公正獨立、無須迎合采購人的執行機構。無論是從有利于政府采購事業發展的角度，還是從情感上來說，筆者都衷心希望集采機構能留在行政序列，站在市場前沿和采購一線，繼續擔當促進公平正義、讓政府采購更加陽光的使命。不過，放眼事業單位分類改革和政府采購深化改革的大勢，這一愿望可能有點不合時宜。誠如此，則建議索性徹底改革，按照《深化政府采購制度改革方案》（以下簡稱《深改方案》）關于建立集采機構競爭機制的要求，將集采機構改制為國有企業。為了順利推進改革，建議設一個改革過渡期，將集采機構“扶上馬，送一程”。過渡期內，集采目錄內項目實行全國統一的代理收費標準，但采購人可以自主擇優選擇集采機構，激勵集采機構提質增效，優化服務。此外，集采機構可以與社會代理機構一樣承接集采目錄外項目，實行市場化競爭和收費。過渡期滿后，為體現公平，可取消集采目錄內項目的強制委托，讓集采機構通過價格、質量等優勢，吸引采購人自愿接受集采目錄內項目的協議定點采購結果，通過強化公信力和優化專業服務贏得采購人主動委托其他采購項目。筆者不太看好其他的想要兩者兼顧的“中間方案”，如既維持集采機構現有的管理體制又參與市場競爭。全國多地的實踐也已驗證了“中間方案”效果欠佳。

其次是關于采購代理機構制度。我國政府采購法和招標投標法均引入了采購代理制度。政府采購法并且將代理機構定位為政府采購當事人，本意是寄希望采購代理機構能夠發揮社會中介機構“客觀、公正、獨立”執業的作用。然而，實踐表明，采購代理機構就像我國其他一些中介行業一樣，在多年的執業中并沒有樹立起足夠的社會公信力。尤其是代理機構資格認定取消后，采購代理機構的獨立性、公正性進一步削弱。建議在法律修訂時，對采購代理制度作以下調整：

一是強化采購代理機構的咨詢服務定位。不再倚重其作為社會中介機構所應具有的客觀公正、獨立執業功能，而是轉型成為采購人提供全過程咨詢服務的專業機構，就如設計院、咨詢公司這樣的智力服務機構。這也是強化采購人主體地位的一項配套改革。

二是壓實采購人委托采購的主體責任。為什么連限額標準以下的非政府采購項目，采購人也樂意委托代理機構采購？圖省事固然是一個因素，將委托采購當成隔離法律責任的 “防火墻”則是另一個因素。改革的當務之急，是要通過更加清晰的制度設計，讓采購人知道委托采購代理機構并不能免除采購主體責任。筆者的建議是，讓采購人對代理機構的選用和代理機構遵照采購人意思表示實施的代理行為負責。《民法總則》第167條規定，“代理人知道或者應當知道代理事項違法仍然實施代理行為，或者被代理人知道或者應當知道代理人的代理行為違法未作反對表示的，被代理人和代理人應當承擔連帶責任。”但連帶責任是民事責任，實踐證明，其威懾力遠遠不夠。建議修訂后的政府采購法明確，對特定的一些采購違法行為，例如不依法公開采購信息、采購需求或采購文件以不合理條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇、違法選用采購方式、不依法執行政府采購政策、違法組織評審等，采購人知道或者應當知道而未作反對表示的，采購人與采購代理機構“連帶”承擔行政法律責任。長此以往，采購人自然會優先選擇那些專業、規范、勤勉、盡責的代理機構，代理市場也自然形成優勝劣汰的良性循環，而不是如今劣幣驅逐良幣的逆向淘汰。

政府采購方式

關于政府采購方式，筆者建議按照與GPA程序規則實現“兼容”的規劃，建立以招標投標、競爭性談判（談判與磋商合一，低價優先和綜合評分兩種成交規則并行）、詢價采購（包含電子反拍，對市場供應充足的“貨架商品”，可探索實行指定品牌型號進行網上競價）、單一來源、簡易采購等相互并行、有機統一的政府采購方式及程序規則體系。根據GPA對公開性、選擇性和限制性三大類采購方式的要求，以及《深改方案》有關優化交易規則的精神，修齊補平，形成有繁有簡、規范與靈活兼具、適應不同需求特點的系列采購方式。拙文《以治理體系現代化為目標構建協調統一的政府采購法律體系》已闡明相關觀點，在此不再贅述。

專家評審制度及其制約機制

《深改方案》提出了取消評審委員會中采購人代表比例限制以及逐步探索評審與決策相分離的改革方向，這是改革現行專家評審制度的一些弊病、強化采購人主體責任、實現權責統一的重要舉措。筆者雖然在《〈條例〉的兩點遺憾》一文中曾提出引入采購官制度的類似觀點，不過，筆者強烈建議，為了防止政府采購評審決策機制從一個極端到另一個極端，重新回到完全由“采購人說了算”的改革原點上，有必要建立“把權力關進籠子里”的相關配套機制。

因此建議，第一，推行采購意向公開。根據筆者多年從業經驗，不少政府采購項目在進入采購階段后其實已經沒有競爭性了。這些項目的競爭，往往不在采購階段，更不在評審階段，而是在需求確定階段已經基本上完成了。對多數供應商來說，等看到招標公告再來參與競標，它們可能已經“輸在起跑線上”了。采購意向公開是一項非常好的機制，它能夠更好地保障供應商機會公平，有利于采購人開闊視野、更科學、更全面地確定采購需求，同時對采購人的需求確定過程也是一種監督，能夠有效促進公平競爭。建議除緊急采購、涉密采購以及框架協議、電子賣場等簡易采購以外，其他政府采購項目盡可能實行采購意向公開。對已經公開采購意向的項目，在采購階段允許其合理縮短“等標期”，激勵采購人主動公開采購意向，提高采購效率。

第二，嚴格管控差別待遇和歧視待遇。游戲規則的公平是最大的公平。以各種不合理條件對供應商實行差別待遇或歧視待遇是妨礙公平競爭、損害政府采購公信力的一大殺手。在政府采購實踐中，各種顯性、隱性的差別待遇或歧視待遇防不勝防，是政府采購治理的一大難點。近年來，監管部門在投訴處理和監督檢查執法中，對差別待遇或歧視待遇的查處不遺余力，發揮了很好的警示和導向作用。對付這樣的頑癥必須綜合施策，我們還需要層層設防的更多機制。采購需求（采購文件）一般是差別待遇、歧視待遇的“聚集區”，建議修法時將實踐中行之有效的采購需求公示做法固化為法律機制，并與質疑投訴制度掛鉤。項目進行采購需求公示的，供應商如對采購需求有異議，應當在公示期內提出質疑。采購人對質疑事項可以組織專家論證，論證意見認為質疑成立的，采購人應當按照論證意見修改采購需求。公示結束、項目進入采購流程后，供應商不得再對采購需求提出質疑。采購需求未進行公示，或者公示渠道、公示時間、公示內容等不符合規定的，供應商在采購過程仍然可以依法對采購需求提出質疑。

第三，強化評審方法、評審標準的客觀剛性。重點是限制評委的自由裁量權。除低價優先的評審方法外，對綜合評分法要嚴格限制主觀分的比例，而不是目前的限制價格分比例。對能夠通過客觀指標量化的評審因素，要對應量化為客觀分；對無法通過客觀指標量化的評審因素，例如服務方案、設計思路等，要細化評審標準，并允許在供應商之間進行橫向比較、按排序進行量化評分（評審本質上就是通過供應商之間的橫向比較來確定誰是最有利標），排序采用少數服從多數的票決制，使評審盡可能客觀化。對于全是客觀性評審因素的項目，可以不選用評審專家，由采購人自行評審。實行“評定分離”的，建議將定標權確定為“三重一大”事項，必須由采購人單位領導班子集體決策。

第四，落實采購人答復質疑主體責任。《政府采購法》雖然明確了質疑對象是采購人，但規定采購人、采購代理機構均可答復質疑。實踐中基本都是采購代理機構在答復質疑。由于身處幕后，采購人對質疑往往并未引起足夠的重視。建議修法時貫徹權責統一的《深改方案》精神，落實采購人答復質疑的主體責任，采購代理機構可以協助采購人答復質疑，但答復主體應當為采購人（集采機構對集采目錄內項目進行協議、定點采購的，在框架協議訂立階段視同采購人）。促使采購人進一步增強依法采購的意識，更好保障采購公平。

第五，堵住“棄標”和合同變更的“后門”。實踐中，供應商中標、成交后提出放棄項目以及合同簽訂后又進行合同變更的現象不在少數。拋開法律允許的因不可抗力等正當理由放棄中標、成交以及依法變更、中止或終止合同不談，其他情況下的“棄標”和合同變更往往暗藏了廉政、道德等風險，損害國家利益、社會公共利益。建議在法律或條例中能以列舉的方式明確，允許當事人“棄標”及進行合同變更的具體情形，減少實踐中“打擦邊球”的機會，增強政府采購的嚴肅性。

政府采購信息化工作應加以規范

實踐證明，信息化是政府采購管理科學化、精細化和透明度的重要支撐。信息技術與政府采購的深度融合，推動了政府采購規則和流程的完善，促進了政府采購管理和操作的創新。同時，信息化在優化營商環境、促進政府采購高質量發展方面還有著重要的溢出效應。例如，如果我們有了全國統一的供應商基礎數據庫，采購人、采購代理機構就可以對供應商參與每一項政府采購活動和每一個合同履約情況進行信用評價，在大數據和云計算等技術的支持下，供應商的這些信用記錄可以很便捷地應用到今后的政府采購活動中，作為業績和誠信狀況的評審依據，高的信用等級還可以替代投標保證金、履約保證金等各種擔保，獲得免擔保提前支付等。這樣既能有效促進供應商高質量履約，又能降低供應商投標成本。當初立法時，電子化采購尚處在萌芽階段，如今已是遍地開花。作為政府采購領域的基本法律，對此應當有所體現。建議修法時能增設專章，對政府采購信息化工作的規劃、建設、運營、管理等加以規范。

事物發展總是波浪式前進和螺旋式上升的，任何矯枉過正的改革，雖有其存在的時代合理性，也有其固有的歷史局限性，終究還是會回到發展方向的中軸線上來。

（作者系上海市政府采購中心副主任）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。