在信息化建設中，基層政采需要“減負”

【聚焦基層政采】

編者按：囿于體制機制、人才、資金等因素，基層政府采購實踐中也面臨著各種各樣的問題。為反映政府采購基層實踐現狀，幫助其解答疑惑，并為我國深化政府采購制度改革提供意見參考，本報特刊出“聚焦基層政采”選題。

在信息化建設中，基層政采需要“減負”

——由基層政府采購信息化建設項目引發的思考

■ 張國宏 張濱宇

隨著我國進入數字化，信息化、大數據化時代，政府部門采購各種專業應用軟件的數量和頻次也隨之增長。近年來，我國政府部門的信息化建設取得長足進步，但實踐中，特別是在基層，也暴露出一些問題，尤其是信息化系統的重疊建設不僅給基層采購增添了負擔，也給信息共享和安全帶了障礙和風險。對此，筆者結合自身工作經驗，總結了一些基層政府信息化建設采購及本身的問題，與業界共同探討。

基層信息化建設采購的現狀與問題

一方面，政府各部門沒有以省級及以上級別集中采購，造成上下級軟件不統一，數據對接和應用不暢、調試時間長、效率不高、維護升級不易。

關于上下級軟件不統一的問題，近幾年各部門的信息化建設項目特別多，多數是縣一級部門所實施。對于同一項目，各地相同部門干同一件事，但成交結果卻有所差異。

關于數據對接和應用不暢的問題，如果上下兩級的信息化系統不是來源于一個供應商，或同一個生產廠商的軟件，就可能造成應用界面不同、數據對接不暢、數據匯總不成或不準，從而需要進行二次開發與修改。更有甚者，上級部門的信息化建設供應商故意給非同一生產廠商負責的下級單位設置問題，使數據不能正常運行，導致下級政府部門無法及時開展正常工作。有時，上級部門的信息化建設供應商還提出高額維護費的要求，只有滿足其需求，才給下級部門的信息系統調修，或者要求更換為他們的產品。

關于調試時間長、效率不高的問題，不同的軟件調試需要不同廠家的技術人員同時到場，在時間、空間和利益上不可能完全同步，致使調試時間長且效率不高。

關于維護升級不易的問題。如上所述，不同部門應用的信息化系統不是一家公司的產品，設計思路、原理也就不同，就不可能長期使用下去。下級政府部門為正常開展工作，有時只能被迫更換軟件從而與上級部門同步。這不僅造成了資金浪費，同時又給基層政府采購增添了負擔。

另一方面，沒有實現政府集中采購規模化效應，造成人力和財力的非必要消耗。

人力的浪費分采購人（使用人）、政府采購經辦人員和投標供應商三方面。由于省、市、縣的政府部門未能建立統一的信息化系統，在基層政府采購信息化系統時，采購人（使用人）在初期采購時要與上級請示溝通，或按《政務信息系統政府采購管理暫行辦法》請專家論證，這是必要的程序，但時間等成本不可低估；政府采購環節中，財政部門在預算審核、采購中心在標前專家論證、開標評審專家費等方面的成本也較高；投標供應商奔波于各個地方參與投標，人員開支、差旅、標書制作等方面消耗也不少。如能減少非必要的資源浪費去投入其他方面業務，則有助于節約財政性資金和社會公共資源。

財力的消耗分硬件、軟件本身和后期維護升級三個方面。每套軟件需一套服務器，外網端口防護也要配備，相關的技術維保人員也不能缺少，多地都是同樣的設置，然而有些設備是可以精簡的；對于軟件本身，上級與下級部門應用的是相同的軟件，只是層級不同和所管轄的站點數量有別，但往往一個軟件買了上百次，造成財政資金的浪費；后期維護升級，多地多供應商各自維護，協調升級更是難上加難，最終為了協同發展，重新購置統一軟件，結果費時、費力又費資金。

現筆者結合一些經驗數據，按一個政府部門一個信息系統的假設對上述成本進行測算：

假設某省有10個地級市、100個縣級行政單位，也就是共有111個使用單位，如果每個單位都購置一臺信息化設備，采購下來的社會綜合成本為5193.024萬元（具體計算過程如圖表1），這還不包含政府相關職能部門的消耗。如果以省級統一采購一套統管軟件，即使加上新建一個相配套的數據中心，也用不了這么多資金。如果以國家部委統一采購又會節省多少呢？

重疊采購帶來的信息共享障礙與風險

各部門獨立組網，部門間數據不能共享。硬件上的獨立，主要體現在各政府部門采購的數據中心型號各不相同，且各數據中心之間沒有進行數據交換的直連通路；軟件上的獨立，主要體現在各政府部門發布給用戶的應用程序或數據中心的接口非常多樣，正是由于這些軟件的多樣性，導致各個數據中心數據結構的差異性，在給用戶使用帶來不便的同時，也阻礙了數據中心之間的數據傳輸與共享；數據上獨立，主要體現在各政府部門之間并沒有一個很好的數據共享機制，各部門的數據只能從各部門的數據中心處獲得。因此，當用戶需要有關多個政府部門的數據時，只能逐個訪問這些數據中心來獲取數據，這無疑也為用戶增添了諸多不便。

信息安全度不高。現在我國仍處于以部門為單位建立相關的信息網絡系統，國家級沒有一個總的信息體系。這就造成網絡框架設計不全面，各部門為獨立單元，原始數據代碼不統一，無法實現部門間的數據交換。同時也造成傳輸途徑不封閉，傳輸途徑要想封閉，只能是全國范圍鋪設政府信息專網，這么浩大的工程沒有強力的組織和財力支持是很難做到的。

同時，目前的軟件公司雜而且不精、政府對其控制力度不夠。一般性的軟件公司受資金、人員限制，生存期不穩定，沒有很強的信息安全保障措施，尤其是公司人員流動頻繁，有可能被不法分子利用，這與政府信息的安全、長期、穩定、連續屬性不符。另外，很多政府部門沒有信息安全崗位，由其他業務人員兼職，業務能力不專業，職責更是模糊不清，若遇到專業黑客根本無從應對。

建立信息化建設新模式，減少基層采購負擔

針對以上分析，筆者提出一些政府部門信息化建設思路，從而減少基層政府采購信息化相關貨物、服務的負擔，同時還可以節省財政性資金。

在組織框架方面，為保證信息安全，應設立相關部門，自上而下設置一套班子，監督我國信息化建設的工作人員。垂直管理，純業務性單位，避免因雜事影響人員的情緒，保證人、財、物統一安排調動，享受的特殊待遇不給地方政府增加負擔。制定數據的統一原代碼及相關聯接方式，安全的外網接入方式、防火墻的開發與維護。采購政府公用性軟件，檢測軟件相關性能，保障政府信息的安全、穩定、可持續性。具體框架數據傳輸方式如圖表2。

在建設和完善各級數據中心方面，整個政府數據共享網絡分為五級：中央數據中心、省級數據分中心、市級數據管理中心、縣級數據管理中心、鄉級數據服務中心。中央數據中心主要負責對省級數據中心進行管理，并接收所有省級數據中心向中央數據中心傳輸的數據；省級數據中心主要負責對其以下級別的數據進行管理，并向上一級匯報相應信息；市、縣級數據管理中心維護專網安全、數據互通，監督各部門信息工作者安全狀態，了解、匯總各部門對信息的訴求，提出相關完善方案，報請上級統一解決，培訓信息工作者；鄉級數據服務中心原則上不設（視情況而設），因為其地理位置較遠，端口暴露風險與管理成本較大。

數據分保密和可公開數據，并在服務器上物理分隔，用高技術方式予以聯結，保證有權限的人能訪問公開數據，即使黑客都不能訪問保密數據。只在中央和省級數據中心設外網接口，防火墻的設置在中央、省級的數據中心與互聯網進行分離，只有經過身份驗證的終端防火墻才會給予其訪問數據中心的權限。終端是整個數據共享網絡與用戶之間的接口，用戶可使用終端對數據中心進行相關訪問。

在鋪設全國政府信息專網方面，全國按數據鏈鋪設全封閉專網，省級以下不設外網接口，按數據的秘密和可公開分別同步鋪設。線路設計只動一次土方工程，預留足夠（設計百年）的升級改造位置，保證以后施工時原網正常工作。秘密線路可按秘密等級再細分。

在政府采購確定配套的軟件公司方面，要保證政府信息安全、及時、長期、穩定和節約。選定3-7家大中型軟件公司與相關部門配套，每一項目都以招標的方式確定中標人。這樣既能保證軟件的安全性，又能保證有競爭活力，還能節約政府資金和時間。具體流程為：A直接由中央各部門向有關部門提出數據要求；B該部門分析、研討、確定方案；C向所有入圍的軟件單位發出邀請；D招標確定中標供應商；E技術交底到最后主要環節；F軟件公司編制、完善軟件；G該部門自行完成進入政府信息網的最后環節，并審定、維護其安全、穩定、負荷、長期性等。

在上述模式下運行，也就不需要基層部門再去采購軟件了，前面的問題也就迎刃而解了。

綜上所述，我國建設統一的政府信息化體系勢在必行，并且專業的事一定要交由專業的人干，最終實現“信息安全、數據融通、人盡其才、發展持續、節省時間、節約資金”的目標。

（作者單位：張濱宇，北京郵電大學）

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