一采三年的項目第二年預算超過原合同金額10%，能否直接簽合同？

【來自實踐】

一采三年的項目第二年預算超過原合同金額10%，能否直接簽合同？

■ 楊明

隨著產業結構的調整，我國第三產業（服務業）走過了從高速發展到高效發展的道路，其在國民經濟中的比重越來越高，據國家統計局發布的《中華人民共和國2019年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2019年第三產業增加值為534233億元，其增加值占國內生產總值比重為53.9%。在這個大環境下，加之政府購買服務改革的深入推進，政府采購服務類需求快速增長，采購規模也呈逐年上升趨勢，筆者對比了已公開的2016、2017、2018年全國政府采購簡要情況，2016年服務類政府采購規模達4860.8億元，占全國政府采購規模的18.90%；2017年服務類采購規模為8901.6億元，占比27.70%；2018年服務類采購規模為12081.9億元，占比33.70%。規模的增加也讓服務類采購衍生的問題被逐漸放大，例如服務需求如何明確、評分標準如何量化、履約驗收怎么進行等等，不一而足，迄今難以找到很好的解決辦法。

近日，筆者因一個關于服務類采購的問題而“輾轉反側”：“一采三年”的項目第二年預算超過原合同金額的10%，是否可以直接簽合同？乍一瞧挺簡單的，仔細推敲，其中包含的信息還不少。展開來看，預算不是固定的嗎，怎么還有超過，為什么要提10%這個數字？

首先，預算是一個相對固定的數值，其在一個財政年度的執行過程中如果符合一定條件并經過相應法定程序，是可以進行增減調整的，本文暫不就此情形進行贅述而單就“一采三年”跨年度預算金額調整的情況作探討。

政府采購“一采三年”的出處為《財政部關于推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫〔2014〕37號，以下簡稱“37號文”），“采購需求具有相對固定性、延續性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購合同”。另外，2020年2月財政部發布的《政府購買服務管理辦法》（財政部令第102號）中也有類似描述。據筆者了解，實際工作中采用“一采三年”方式的多涉及餐飲服務外包、安保服務、物業管理、網絡租賃、居家養老等方面的項目，這樣做確有一定的固定性和延續性，也有利于提高采購效率。

筆者以為，“一采三年”是與我國目前實施的中期財政規劃的預算管理制度相適應的產物。我國現行中期財政規劃按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算，同時中期財政規劃要求可持續發展，制定延續性政策要統籌考慮多個年度，由此可以看出，37號文中“相對固定性、延續性”“年度預算能保障”等描述與中期財政規劃是相符的。另外，影響預算的因素很多，比如，新冠肺炎疫情將影響一段時間的財政收支，因此中期規劃只是預測，到具體實施年度時還需要平衡調整。既然存在調整，那就會存在調整幅度大小的問題。

回到本文標題提到的問題，我們看到37號文中“價格變化幅度小”并無量化標準，具體行政裁量權就落在了政府采購監督管理部門即項目同級財政部門的肩上，因此筆者建議向同級財政部門咨詢。就筆者個人來看，需要從項目資金結算方式去分析。目前比較主流的兩種結算方式為：固定總價和固定單價，前者適用于大多數以總價包干形式履行的政府采購項目，比如外包服務。后者適用于不能事先計算出價格總額的項目，比如按人頭計價的勞務派遣服務。從這兩種結算方式來看，固定單價沒有問題中的困惑，只要按政府采購確定的單價據實結算，并且有充足的預算保障，即可直接簽訂后續年度的政府采購合同。而固定總價方式則存在一些不確定性，在已經確定年度履約金額的情況下，對后續年度合同金額的修改勢必觸及未按采購文件確定的事項簽訂政府采購合同或者擅自變更采購合同的禁區，須慎重對待。

《中華人民共和國政府采購法》中涉及10%這個數值且與本問題相關的條款是其第四十九條（補充合同）、第三十一條（單一來源采購添購），由此可以推論，10%屬于一個可以參照的臨界值。因此，建議一采兩年、三年的政府采購固定總價合同，年度合同金額盡量保持一致，如確有超出，建議不超過原合同金額的10%，而在10%這個范圍內的，穩妥起見，在合同履約過程中也可以采取補充合同的方式辦理。筆者注意到，部分地區，比如上海市政府采購中心已經在采用補充合同的方式處理“一采三年”政府采購合同續簽超出原合同金額的情況。如果超過10%，筆者不建議直接簽訂合同。

（作者單位：四川國際招標有限責任公司）

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法》

第三十一條符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購：

（一）只能從唯一供應商處采購的；

（二）發生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；

（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的。

第四十九條政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十。

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