政采法律制度的統(tǒng)一化與新采購的形成

【專家觀點(diǎn)】

政采法律制度的統(tǒng)一化與新采購的形成

清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授于安

提高制度統(tǒng)一化程度是修訂政府采購法的重要議題。制度統(tǒng)一有益于克服制度分散的低效率，從而形成有效率的制度優(yōu)勢。制度統(tǒng)一不限于政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法的關(guān)系，還包括與政府采購相關(guān)的一系列法律制度，如合同制度、競爭制度和外貿(mào)制度等，這些制度在政府采購法實(shí)施以后都發(fā)生了重大的或者系統(tǒng)性變化。這里討論制度統(tǒng)一的基礎(chǔ)、傳統(tǒng)制度功能的結(jié)構(gòu)調(diào)整和基于新需求的新采購。推進(jìn)制度統(tǒng)一有許多理由作為依據(jù)，大體上有國際和國內(nèi)兩個方面。

采購制度的統(tǒng)一與國際自由貿(mào)易

我國政府采購制度構(gòu)建之初，主要是引入了聯(lián)合國政府采購示范法的制度模式。聯(lián)合國政府采購示范法的宗旨是在政府采購領(lǐng)域推進(jìn)國際自由貿(mào)易，所以它所示范和推廣的采購制度，著重于市場準(zhǔn)入和實(shí)行充分競爭，而不是完整的政府采購制度。這一宗旨也體現(xiàn)于世界貿(mào)易組織的政府采購協(xié)定和其他國際采購制度之中。但是當(dāng)年的這一切，在今天都已經(jīng)有了很大的改變并且處于繼續(xù)改變之中。

由于中國正在進(jìn)行加入世界貿(mào)易組織政府采購協(xié)定（GPA）的談判，這一協(xié)定已成為推動國內(nèi)制度統(tǒng)一的重要理由。世界貿(mào)易組織是當(dāng)今最具影響力的多邊貿(mào)易組織。盡管GPA帶有諸邊性質(zhì)，但它所覆蓋的政采市場仍然是最具規(guī)模的國際市場。加入GPA，從全球化意義上看，將打通國內(nèi)政采市場與世界政采市場的通道。在此過程中，我們需要適應(yīng)國際規(guī)則，外國也在期待知道我國的政府采購制度及其實(shí)踐。統(tǒng)一性比較高的制度，一直是提高國際貿(mào)易便利度、降低交易成本和減少爭議的重要條件。所以，我們應(yīng)從實(shí)行高質(zhì)量對外開放的角度，推動國內(nèi)政府采購相關(guān)制度的統(tǒng)一化進(jìn)程，為完成加入世界貿(mào)易組織政府采購協(xié)定創(chuàng)造條件。

區(qū)域的和雙邊的國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)定中均有政采的內(nèi)容，推進(jìn)制度統(tǒng)一的意義，不但對加入GPA是重要的，對于我國適應(yīng)國際貿(mào)易秩序的新格局十分重要。

采購制度的統(tǒng)一與新財(cái)政預(yù)算制度

推進(jìn)采購制度統(tǒng)一的直接政策依據(jù)是績效型預(yù)算制度。這是在當(dāng)年制定政府采購法和招標(biāo)投標(biāo)法時所沒有的。當(dāng)年制定政府采購法的初衷，是構(gòu)建基于市場的公共財(cái)政支出制度改革。雖然當(dāng)年立法規(guī)定了提高財(cái)政資金使用效率的目標(biāo)，但是制度上假定實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的主要途徑是合同授予的競爭程序。后來發(fā)現(xiàn)這一假定的實(shí)現(xiàn)程度比較低，所以需要進(jìn)行繼續(xù)改革。

以績效為中心的新預(yù)算管理是結(jié)果主義取向的新財(cái)政制度，對以財(cái)政支出為基礎(chǔ)的政府采購制度提出了全新的要求。這種新要求的中心點(diǎn)，就是減低采購合同授予程序的主導(dǎo)性，把合同授予與合同履行效率統(tǒng)一在績效型預(yù)算的實(shí)現(xiàn)上?，F(xiàn)行的政府采購法與招標(biāo)投標(biāo)法都是以合同授予程序?yàn)橹饕獌?nèi)容的制度，尤其是招標(biāo)投標(biāo)法更是限于競爭性合同的授予制度，這一制度如果要在結(jié)果主義新財(cái)政制度下的政府采購方面發(fā)揮作用，就必須按照績效型預(yù)算進(jìn)行再定位。這里所說的采購合同的授予程序和方式，內(nèi)容主要是為業(yè)內(nèi)熟悉的所謂采購方式和程序。后者是需要澄清的籠統(tǒng)表達(dá)，它實(shí)際上只是采購合同訂立的方式和程序。完整的政府采購并不限于采購合同的訂立，還有采購合同的履行等內(nèi)容。

無論是政府采購法還是招標(biāo)投標(biāo)法，中心內(nèi)容上都以競爭方式進(jìn)行合同的訂立。這一制度狀況反映了上世紀(jì)90年代的市場觀念和采購觀念，在很大程度上把競爭及其規(guī)模化與提高經(jīng)濟(jì)效益等同起來，現(xiàn)在這些觀念和制度已經(jīng)處于調(diào)整中。實(shí)踐證明競爭制度與經(jīng)濟(jì)效益之間的關(guān)聯(lián)性是有限的，競爭的有效性也是有條件的。所以，以招標(biāo)為中心的競爭性締約方式和程序，在適用上不應(yīng)當(dāng)是絕對的，而應(yīng)當(dāng)是有條件的和有例外的。在競爭締約的目標(biāo)和邊界上，人們已經(jīng)習(xí)慣了交易活動中的物有所值和政策功能兩個方面，實(shí)際上還需要關(guān)注公共政策的制度性內(nèi)化現(xiàn)象。所謂公共政策的制度性內(nèi)化，是說政府采購的公共政策，不僅表現(xiàn)在競爭締約中的交易活動，而且大量地表現(xiàn)在產(chǎn)品的原產(chǎn)地規(guī)則、質(zhì)量和規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)商籍貫或者注冊地、供應(yīng)商企業(yè)制度和用工制度等現(xiàn)代市場制度之中，以及競爭締約的例外制度之中。所以，在政府采購法律的修訂中處理制度統(tǒng)一問題，無論是政府采購法還是招標(biāo)投標(biāo)法，都不應(yīng)該限于合同訂立中的競爭性交易程序，而應(yīng)當(dāng)具有更廣闊的視野，綜合統(tǒng)籌各類制度的協(xié)調(diào)性和結(jié)構(gòu)性。如果將著力點(diǎn)限于消除現(xiàn)有法律的分散性，那就不能積極反映對制度改革的新需求。

基于新需求的新采購

適應(yīng)新需求是政采制度改革的出發(fā)點(diǎn)和構(gòu)建新采購制度的基礎(chǔ)。國際環(huán)境的新變化，國內(nèi)發(fā)展戰(zhàn)略的新跨越，創(chuàng)新導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展，政府治理能力的新高度，都要求在統(tǒng)一的法律制度上有所反映。新型政采制度應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性制度與結(jié)構(gòu)化制度高度融合，以基礎(chǔ)需求采購和績效型預(yù)算采購為基礎(chǔ)，實(shí)行政府采購與公共采購相結(jié)合，分類設(shè)置創(chuàng)新發(fā)展采購、反制國際封鎖采購、提升治理能力采購、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行采購。更大的靈活性，更強(qiáng)的績效性，更豐富的多樣性，更高的公開性，更嚴(yán)格的責(zé)任制，既是新采購的基本特征，也是采購制度統(tǒng)一的新內(nèi)涵。

面對多樣化的需求、特殊的國際條件和績效型預(yù)算的要求，統(tǒng)一的政采制度必須是原則性的和最低限度的。必須改變?nèi)藗儤I(yè)已習(xí)慣的政府采購觀念和制度，不再把以招標(biāo)為中心的政府采購合同訂立程序作為采購行為合法性的最高標(biāo)準(zhǔn)，并以此回避自身應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的預(yù)算績效責(zé)任和事業(yè)發(fā)展責(zé)任。應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購類型的實(shí)際需要，設(shè)計(jì)和實(shí)行新的采購合同授予制度和合同履行制度。合同授予中的競爭締約應(yīng)當(dāng)是有限度和有條件的，設(shè)計(jì)合同的履行制度應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)績效型預(yù)算的結(jié)果主義要求。

當(dāng)代中國政采的使命是推進(jìn)創(chuàng)新型國家建設(shè)，對企業(yè)和大學(xué)的科技創(chuàng)新活動提供充分的制度和管理支持。尤其在具有國際競爭性的領(lǐng)域、自由貿(mào)易受到限制的領(lǐng)域和高風(fēng)險的創(chuàng)新活動領(lǐng)域，不但需要實(shí)行單位制下的專項(xiàng)采購，放寬一般合同授予程序要求，而且還應(yīng)允許采購人尋求和形成自己的供應(yīng)鏈和采購鏈，并采用適應(yīng)該供應(yīng)鏈運(yùn)行需要的采購方式。在制度構(gòu)建上應(yīng)充分體現(xiàn)國有企業(yè)和事業(yè)單位進(jìn)行公共采購的特殊性，并將預(yù)算管理、會計(jì)管理和采購交易管理高度結(jié)合起來，將績效型采購與風(fēng)險性采購結(jié)合起來，形成與創(chuàng)新型國家建設(shè)相適應(yīng)的發(fā)展型采購制度。

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