“解剖麻雀”，辯證認識質疑處理

“解剖麻雀”，辯證認識質疑處理

——以深圳市羅湖區近年來政府采購質疑情況為例進行分析

編者按：

近年來，隨著政府采購規模的擴大，政府采購質疑案件也呈現上升趨勢，同時案件處理難度也在不斷加大，導致許多采購人或代理機構“談質疑色變”。事實上，有質疑不一定是壞事，沒有質疑也不一定萬事大吉，從某種意義上來講，質疑反之能夠使采購人或代理機構查漏補缺，促進其業務進步。站在政府采購制度改革的新起點上，深圳市羅湖區政府采購中心對近年來政府采購質疑情況進行了抽絲剝繭式的分析，希望能為業界提供一些質疑處理的辯證認識和辦法。

■ 岳向東 溫翠玲

近年來羅湖區政府采購質疑的基本情況

近年來受理的質疑總數：

2017年—2020年上半年，中心共計受理完成86宗質疑事項。其中，貨物類48宗，占比55.8%，服務類38宗，占比44.2%。

各年度質疑數量：

從每年的質疑項目數量來看，沒有什么明顯的規律性。2017年，共處理質疑24宗。2018年，共處理質疑35宗。2019年，共處理質疑23宗。2020年上半年，共處理質疑4宗。

2018年，質疑受理數比上年同期上升45.8%。經深入核查，質疑有效數為8宗，有效率為45.7%，同比上升了12.4個百分點（2017年為33.3%）。造成2018年質疑數量及質疑有效率上升的原因，主要是2018年“標前質疑”數增加，2017年“標前質疑”僅1宗，2018年“標前質疑”宗數達到8宗。

2019年，質疑受理數比上年同期下降34.3%。經認真核查，質疑有效數為16宗，質疑有效率為26.1%，同比下降19.6%。其原因主要有，一是中心組織的公開招標項目數有所減少，二是中心加大質疑受理前的核查力度，并與供應商充分溝通。因此，2019年的質疑受理數有所回落。此外，由于中心進一步規范和細化采購文件模板、加強同類質疑問題的總結應對等，2019年的質疑有效率亦同時下降。

2020年上半年，受疫情等因素的影響，中心僅受理質疑4宗。質疑受理數在近三年同期中最低。經調查處理，質疑有效數為2宗，質疑有效率為50%。主要原因大體為受疫情防控形勢影響，供應商提出質疑的愿望和積極性都不高。

質疑項目的主要特點

貨物類項目質疑偏多。在近年來受理的質疑中，羅湖區政府采購貨物類項目的質疑數為48宗，占質疑總量的55.8%；服務類項目質疑38宗，占比44.2%。

2017年—2020年上半年，中心共計完成貨物類采購項目總數288個，受理貨物類質疑項目48宗，占近年來貨物類采購項目總數的16.7%。其中，15宗涉及醫療設備類采購項目，占近年來貨物類質疑項目總數的31.3%。據統計，醫療設備類最容易引發質疑的主要是檢測儀、X光機等采購項目。

如2018年1月中心組織的“健康指標自助檢測機采購項目”，結果公示期間，投標供應商A公司反映已通過初審的B公司在投標文件《技術規格偏離表》中有6處未進行響應，且填寫為“無偏離”，屬虛假響應。

由于評委會在評審中不認真，未審查出B公司投標文件存在《技術規格偏離表》響應不實的情形，對B公司投標文件符合性審查予以通過。經復核，本項目質疑成立，因有效投標供應商不足3家，重新組織采購。

2017年—2020年上半年，中心共計完成服務類采購項目總數1172個，受理服務類項目質疑38宗，占近三年服務類采購項目總數的3.2%。主要涉及法律、物業管理、清掃保潔、病媒等項目，分布較均勻。

質疑事項呈現多元化趨勢。從上述數據可以看出，貨物類作為政府采購最早的采購類別，在項目的質疑率上仍然占據主要地位。原因多為供應商所投產品技術參數不滿足招標需求、檢測報告檢測結果與所投產品不符等虛假應標問題。據統計，2017年—2020年上半年，中心受理的涉及供應商虛假響應的質疑事項有16宗，占近年來質疑項目總數的18.6%。

而服務類項目質疑主要體現在評審專家未按采購文件規定進行評審，或者未按評審規則打分的問題。據統計，涉及評審專家評審問題的質疑事項有21宗，占近年來質疑項目總數的24.4%。

縱觀近年供應商的質疑事項，可以看出供應商所提的質疑事項逐漸呈現多元化趨勢。質疑內容不再單一地提出某一事項，而是同時提出諸如技術參數、虛假響應等方面的問題，還有供應商對得分問題提出疑問。

如今年6月組織的“羅湖區委黨校物業管理服務項目”，結果公示期間，一投標供應商K公司提出，評審專家對原中標候選人Y公司的評分有誤。

在評審中，本項目招標文件的評分項中規定，獲得市級或以上公安部門頒發的“先進保安組織”得50分。而Y公司提供的是“市直機關安保工作先進單位”證明材料，評審專家即給Y公司此項打滿分。

在項目復評過程中，專家一致認為，根據招標文件的規定，本項評分標準明確為“先進保安組織”才能得分，故Y公司所獲“市直機關安保工作先進單位”不屬于“先進保安組織”的得分范疇，Y公司“先進保安組織”此項評分錯誤，應予糾正。

經核查，根據招標文件的規定，結合評委會復評意見，質疑成立，應扣除中標候選供應商此項評分。該公司得分更改后，低于提出質疑的投標供應商總分，本項目中標候選人發生改變。

“標前質疑”占比逐年上升。據統計，在質疑事項中，2017年涉及采購文件條款設置的有2宗，占全年質疑總量的8.3%；2018年有10宗，占全年質疑總量的28.6%；2019年有10宗，占全年質疑總量的43.5%。2020年上半年有2宗，占上半年質疑總量的50%。“標前質疑”事項占比呈逐年上升趨勢。（如圖1）

出現這種現象的原因主要有：一是有的采購單位傾向性較明顯，引發的標前爭議較多。二是供應商的施壓策略。在通過政府采購系統“采購文件澄清/修改”功能點提出相關問題，得不到滿意答復后，供應商試圖通過線下提交質疑函的方式，以給政府采購中心或采購人施加壓力。三是有的采購單位采購需求設置過于嚴苛。在設置項目采購需求時，往往忽略實際情況，設置過于嚴苛的條件或過高的要求，引發供應商質疑，建議采購單位調整需求條款。

“標后質疑”占比逐年下降。“標后質疑”主要是供應商認為采購過程或中標、成交結果使其合法權益受到損害而提出的書面質疑。

據統計，羅湖區2017年涉及“標后質疑”的有22宗，占全年質疑總量的91.7%；2018年有25宗，占全年質疑總量的71.4%；2019年有13宗，占全年質疑總量的56.5%；2020年上半年有2宗，占上半年質疑總量的50%。總體上看，“標后質疑”占比呈逐年下降趨勢。（如圖2）

出現這種現象的原因主要有：一是中心明確了不同類型質疑的歸口管理部門，具體負責質疑事項受理、處理和答復等工作。二是中心牽頭的監督部們積極規范供應商質疑行為，主動加強前期溝通，耐心細致向質疑供應商解釋項目情況，積極化解矛盾，供應商表示理解而撤回的質疑占比逐漸上升。據統計，2019年以來，供應商主動撤回的質疑達54宗。

供應商質疑的質量有所提高。前些年，供應商的質疑函寫得相對粗略、簡單，質疑事項有的僅靠主觀揣測和推斷，不能提供相關證據材料或有效線索。而近兩年，供應商的質疑函更多地提出“客觀事實”，并且援引相關法條進行適用判斷，邏輯和表述較為清晰。

如今年5月組織的“區教育局辦公大樓中央空調采購項目”，一投標供應商L公司質疑中標候選人M公司，所投產品型號與其所提交的中國節能產品認證證書型號不一致。

因項目所采購產品“模塊式水冷冷水機組”為政府強制采購的節能產品，投標人應當提供所投產品由國家確定的認證機構出具的、處于有效期之內的節能產品認證證書，否則其投標將被認定為無效。因此，中心除致函要求M公司針對質疑事項作出答復外，還通過查閱大量官方資料、致電發證機關中國質量認證中心等途徑了解相關情況。經協調，中國質量認證中心同意采取復函方式書面回答質疑事項所涉及的專業問題。

收到M公司針對質疑事項的答復及中國質量認證中心的復函后，我們立即組織原評委會對質疑事項進行核查。經復核，評委會一致認為，根據招標文件要求，M投標文件符合性審查不予通過，認定其投標無效。

依法依規積極做好質疑處理

做好質疑處理，對于維護供應商的合法權益、營造公平競爭的政府采購環境、提高政府采購質量有著重要意義。近年來，中心高度重視質疑處理，逐步建立起公開透明高效的質疑處理機制，在提高質疑處理效率的同時，也提高了政府采購效率。

首先從完善質疑處理制度入手，繼區里修訂頒布《羅湖區政府采購質疑處理工作細則》后，中心還編制了《政府采購供應商質疑操作指引流程圖》，對質疑的提出、受理、處理與答復作出了明確、細致的指引，為做好質疑處理工作提供了保證。

網上公開質疑受理電話，暢通供應商質疑渠道，確保供應商質疑救濟權利的最大化。供應商對項目存在疑問的，可以電話反映，也可以書面提出，現場當面反映。無論是招標前，對采購文件有質疑的，還是項目啟動后，對成交結果等有質疑的，供應商都可在規定時限內提出質疑。

嚴格依據法律法規，公平公正地處理供應商的質疑事項和訴求，并在法定期限內作出質疑答復。對于情況復雜的質疑項目，想方設法多方向相關部門取得證明材料，組織原評委會深入復核。

如2019年7月組織的“區教育局引進國際課程服務采購項目”，投標的F公司分別向中心遞交了3份質疑函。質疑G公司提供的“投標人經驗情況評價”疑似虛假。

經核查，因質疑事項涉及G公司投標文件提供的與深圳四所學校簽訂的合同、補充協議及項目驗收證明材料的真實性問題。經研究，中心擬采用發函的方式向四所學校逐一求證，請他們給予明確答復，并協助提供相關材料。

因恰逢暑假期間，在質疑事項取證過程中，中心遇到了電話不通、學校工作人員不配合，甚至無法與個別學校取得聯系等重重困難。因質疑答復時間有法律規定，除了堅持不懈地嘗試撥打電話聯系外，中心還動用私人關系與其中一所學校所在區的有關部門負責人取得聯系，請求其協助。最終，上述四所學校均配合中心的相關工作，并及時提供了回復及佐證材料。

結合核查情況及評委會出具的復核意見，F公司提出的質疑事項不成立，不影響評審結果。

在質疑處理中，一旦發現供應商、評審專家涉嫌違法違規的線索，中心及時報請區財政部門予以調查處理。

如2018年5月組織的“東門街道2018年-2020年病媒生物防制服務項目”，投標供應商S公司質疑中標候選人D公司提供虛假承諾謀取中標。

D公司在投標文件中所提供的《承諾書》內容為“我公司自2015年1月1日起至招標公告日前，不存在任意一個政府采購的病媒生物防制（治）同類服務項目合同履約累計扣分高于40分或履約評價為差（不合格）”。

而質疑供應商S公司提供的質疑資料顯示，D公司在2016年7月至2017年12月期間，其兩份合同履約累計扣分分別為53分、316分。

鑒于質疑函中遞交的《羅湖城管通報》中涉及“‘愛衛消殺’是否包含病媒生物防制（治）相關內容”的問題，中心致函羅湖區城管局，該局復函明確表示“愛衛消殺包含病媒生物防制（治）相關內容”。

此外，針對本項目質疑事項，中心多方查找相關信息網站，并多次與中標候選供應商D公司進行現場及電話溝通。最終，D公司在質疑答復中表示：“經查詢，在清水河街道辦和翠竹街道辦2016-2017年病媒生物防治服務期內，我公司確實存在累計扣分超過40分的情況……”

綜上，在本項目質疑處理中，中心發現D公司涉嫌提供虛假投標材料的行為，違反《中華人民共和國政府采購法》第七十七條第一項“提供虛假材料謀取中標、成交的”規定。中心及時將這一違法線索報請主管部門查處。經主管部門進一步調查，對D公司作出取消其參與本市政府采購的資格，并處以罰款14萬余元的行政處罰決定。

存在問題與建議

存在的問題包括：

質疑數及質疑有效率仍然較高。為確保供應商質疑救濟權利的最大化，現行法律法規對供應商行使質疑權利的限制性要求很少，《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）則明確規定不能拒收法定期限內的質疑函，而供應商之間的競爭和利益，則決定了供應商是否提出質疑。即使有的質疑中心按規定不予受理，有異議的供應商也會通過信訪等其他途徑予以反映。鑒于上述原因，質疑數一般會隨政府采購項目數的增減而上升或下降。

從近年來的統計情況看，2017年—2019年，每年的質疑受理數均在20宗以上，質疑有效率也都維持在25%以上。

部分專家評審存在瑕疵引發的質疑呈上升趨勢。一是有的專家由于疏忽，未能全部關注貨物類項目的響應無效條款，對于采購文件未明確是投標無效條款的，也將供應商作響應無效處理。二是專家打分有疏漏，主要表現為：有的供應商提供了符合要求的證明資料卻未得分，未提供證明資料或提供了不符合要求的證明資料卻得分了。原因在于個別專家責任心不強或評審不夠細心，或評審時間長、評分規則信息量大且復雜而導致。據不完全統計，在近三年的質疑中，對專家評審提出的質疑達21宗，占近年來質疑項目總數的24.4%。

相關建議：

提高采購文件編制水平。采購文件是政府采購活動中的重要組成部分，其制作質量將直接影響到整個采購活動的順利進行。

從近年我們受理的質疑情況看，供應商對采購文件提出的質疑共24宗，占質疑總量的27.9%。要減少供應商對采購文件的質疑，最根本的就是要提高自身編制采購文件的能力，嚴把采購文件編制關。

要對采購人提出的資格條件以及采購需求進行審查，看采購人要求的資格條件是否合法，是否有與采購項目無關的不合理條件；采購需求中是否指定了品牌和規格型號，是否設置有明確指向性的特殊參數，是否對供應商參與采購活動有限制性條款。同時，在編制采購文件時，還要合理設置評審因素，避免因評分指標設置不合理對不同供應商實行差別待遇。

正確對待供應商的質疑。供應商提出質疑是法律法規賦予的權利，盡管權利是可以放棄的，但是以其自愿為前提的，任何人不能逼迫或者誘導其放棄權利。供應商向政府集中采購機構提出質疑，有時候可能是因為一場誤會。

有質疑并不一定是壞事，沒有質疑并不一定就完全正確。通過對供應商提出的質疑進行答復，就供應商不明白的一些事項進行解釋，讓供應商從不明白到明白，從不清楚到清楚，誤會消除了，壞事變成了好事，政府集中采購機構的工作也會因此得到提高，找到差距，發現不足，更有利于改進工作。因此，對待質疑，我們不應談虎色變，也不應“一朝被蛇咬，十年怕井繩”，接到供應商送來的質疑函，要按照94號令的規定，及時受理，做好調查處理，并及時給予答復，并告知供應商有投訴的權利。

把好專家評審關。專家評審可以說是政府采購活動的核心環節，要加強對評審活動組織、管理。在評審過程中發現有疑問的，要及時與專家溝通。若出現原評委會出具意見有違法律、法規規定或招標文件約定的，做到及時提醒其糾正。經提醒仍不糾正的，在答復供應商質疑時，以事實為依據，以法律為準繩，依法依規出具代表政府集中采購機構意見的質疑答復，而不是“照抄照搬”沒有事實依據的專家意見，并及時將相關情況書面報告財政部門。若經討論認為沒有充分理由認定專家評審錯誤的，則依據專家評審意見作出質疑答復。

不斷總結，在質疑中學習、改進。處理質疑時，耐心細致地做好溝通工作，給予供應商充分的理解和及時作出合理的答復，減少供應商對答復不滿等情況出現投訴及訴訟行為。

通過供應商的質疑，發現工作中待改進事項，加強業務部門之間的溝通協作，充分發揮政府集中采購機構法律顧問的作用，以組織原評審委員會復核為依托，進一步提高質疑處理質量。面對質疑問題的多元化，不斷總結每個質疑項目情況，改進我們的工作，依法依規組織好采購項目，最大限度減少質疑，為提高政府采購質量和采購效率提供有力保證。

（本版作者單位：深圳市羅湖區政府采購中心）

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