域外政府采購救濟制度介紹

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域外政府采購救濟制度介紹

◆美國：爭議發生的不同階段采取不同救濟方式

美國對政府采購的救濟方式的設計以及所遵循的法律依據是按照政府采購活動發生爭議的不同階段來區分的。主要分為，“合同授予爭議”和“合同履行爭議”兩種。合同授予爭議是指，政府采購合同簽定前，因采購機構的行為侵害到供應商的權利及利益而被供應商提起的爭議糾紛；合同履行爭議是指，政府采購合同簽訂之后，合同的履行、驗收等問題發生的爭議。合同授予爭議，供應商主要按照《聯邦采購條例》的規定，向采購機構、聯邦審計總署(General Accounting office, GAO)。或聯邦賠償法院提出救濟。合同履行爭議，依據《合同爭議法》的規定，供應商向合同官、總務署合同申訴委員會以及法院提出救濟。此外，這兩個階段的救濟均可采用行政和司法救濟兩種方式。美國受理政府采購要投訴最重要的機關是GAO。該機構成立于1921年，是美國國會下設機關，直接對國會負責。特別值得注意的是，該機構與其他公共部門的采購機構沒有直接的行政隸屬關系。另外，GAO共有28名政府采購領域的專業律師。因為GAO擁有機構獨立性上和人員專業性，所以在政府采購投訴處理方面深得供應商信服。因此發生爭議時，供應商會向費用低、權威性高的GAO提出救濟，同時減少了司法機關的壓力。

根據《聯邦采購條例》第33條規定，GAO只能受理政府采購合同形成前和合同授予階段的投訴。如，因為決標或未能決標而受到影響的現實或預期投標者必須在得知違規違法情形之日起的10個工作日內向GAO投訴。GAO在收到投訴后必須立即通知采購機關，采購機關需在30個工作日內提出書面報告，GAO在收到采購機關的書面報告的10個工作日內提出修改意見，并將報告副本轉交供應商，再由供應商提出意見。

完成上述程序后，如GAO想要進一步了解爭議雙方的情況還可舉行聽證會，雙方進行陳述，然后由GAO作出處理決定。GAO的處理意見不具備強制性，但一般來說采購機構都會接受。一旦供應商勝訴，采購機構必須給供應商作出補償。另外，根據《聯邦采購條例》的規定，GAO必須在受理投訴之日起的90個工作日內作出處理決定，如果供應商對GAO的決定不服，可以選擇向地方法院或者聯邦賠償法院提起上訴。

◆日本：設立兩個機構專門負責政府采購質疑與投訴

作為GPA締約國成員之一的日本，為了適應GPA所設立的政府采購爭議解決機制，履行GPA規定的義務，在1995年時專門建立了詳細的政府采購質疑機制并成立了政府采購審查辦公室和政府采購審查局。政府采購審查辦公室負責制定質疑過程中所應遵行的法律程序，并監督該程序的實施。政府采購審查局負責具體處理質疑的事項。政府采購審查局在進行質疑審查時，除了遵循政府采購審查辦公室制定的政策，還應當滿足GPA所規定的采購程序。

日本政府采購審查辦公室所制定的質疑審查程序為：當供應商認為采購機構在政府采購活動中的行為違反GPA的規定以及其他政府采購有關政策，可向政府采購審查局提出質疑。政府采購審查局在收到供應商提出的質疑申請后，應首先對質疑的理由進行審查。如果質疑理由合理，應立即通知采購機構和提出質疑的供應商，并將認為質疑合理的結果公開公布在政府采購權威媒體。采購機構在收到通知后，應向政府采購審查局提交一份說明書，說明內容包括：所采購產品或服務的具體規格以及其他相關的證明文件、相關的事實、結果以及建議書。在上述質疑提出后的90天內，政府采購審查局必須以書面報告形式作出質疑決定。報告必須陳述審查結果的一句、質疑的有效性和合法性等。如果，政府采購審查局認為質疑理由有下列情形之一，即可要求供應商撤回質疑：第一，供應商為在規定時間內提出質疑；第二，供應商并非法律程序所規定的合格供應商；第三，供應商所質疑的內容并未包含在GPA或相關規定之列。

◆WTO：兩種模式處理政府采購供應商的質疑與投訴

WTO《政府采購協議》（Agreement on Government Procurement，簡稱GPA ）最初于1979年達成，經過多輪修改于1994年形成。GPA系統性規定了政府采購救濟制度。GPA中運用了雙層救濟體系，一是國際層面解決各GPA參加方之間產生的爭議的解決機制；二是參加方國內層面，直接解決政府采購實體與供應商之間爭議的解決機制。GPA中的救濟制度沒有規定具體規則，因為其不是實體法規則（Substantive rules），而只是對參加方柜內有關政府采購相關方的所有法律規則施加一個總體性的一般要求。2011年12月1日的WTO部長級會議通過了GPA新文本（也稱2012版），各方也就新一輪出價達成一致。2012年3月30日，WTO政府采購委員會召開正式會議，一并頒布了GPA新文本和各方新一輪出價。GPA（2012版本）第18條對原有政府采購國內救濟制度進行了重塑和細化，主要體現在以下幾個方面：首先，條款名稱從“質疑程序（Challenge Procedures）”改為“國內審查程序（Domestic Review Procedures）”（這體現了該條款要求的GPA參加方法域內建立一套救濟制度）；其次，行文有所簡化，從GPA（1994年版）的8款子項目規定縮減到7款，7款條文中有6款是關于審查質疑的內容，包括處理質疑的機構、質疑處理模式、質疑的內容和范圍、質疑的形式和期限、質疑的處理、國內司法審查程序。

第一是處理質疑的機構：根據GPA（2012版本）第18條第4款，質疑應由與采購實體沒有利益關系的獨立審議機構審議，該審議的職能可以由行政機關承擔，也可以由法院承擔。第5款，若采購實體或者與采購實體有某種關聯的機構成為受理之一的最初機構，那么需要有另一個與涉案的采購實體沒有利益關系機構對質疑進行復查。

第二是質疑處理模式。處理模式分為兩種：“單一機構單一渠道模式”“多機構多渠道模式”。“單一機構單一渠道模式”是指通過授權法院或獨立的行政機構，運用司法審查貨行政審查的方式處理供應商的質疑。（編者注：選擇授權法院負責處理供應商質疑投訴的代表性國家有英國、法國和意大利。但由于這些國家法律傳統和制度設計不同，民事法院、行政法院都有參與處理政府采購供應商的質疑投訴。英國是高等法院負責、法國是授權行政法院負責、意大利是行政法院負責決定是否在供應商提出質疑投訴后暫停采購活動或者決定是否撤銷采購機構作出的違反法律規定的采購決定，民事法院負責決定是否給投訴供應商進行損害賠償。）“多機構多渠道模式”是指通過授權多個機構設置多種渠道、經由一個或數個層次來解決供應商的質疑。（編者注：中國香港特別行政區在1998年設立了專門處理供應商質疑投訴的投標投訴審裁組織；日本1996年設立了政府采購審查局專門處理政府采購過程中供應商的質疑和投訴。）

第三是質疑的內容和范圍：GPA（2012版本）第18條第1款規定，若存在政府采購機構違反法定義務；采購方式、招標文件、招標程序、評標程序、招標文件等內容不符合法律規定的情況均可進行質疑。

第四是質疑的形式和期限：所有質疑的程序規定都必須采用書面形式且能為供應商所獲得。但GPA沒有對受理質疑主體對質疑作出答復的時限予以具體規定（給予了各參與方比較大的自由裁量權）。

第五是質疑處理內容：一是，相應地采購活動暫停措施，以保證提出質疑的供應商有繼續參與政府采購的機會。如采購活動不能暫停，應出具書面決定并說明相應重大理由。二是，采購活動若違反了GPA或遵循GPA要求的國內法律時，應有對相關供應商的賠償范圍，其一般為標書制作費用或質疑費用，亦或二者之和。

第六是國內司法審查程序：GPA對司法審查是一種選擇性的規定。司法審查被啟動的前提條件有兩個，第一是法院不是GPA參加方設置的質疑審查機構；第二是GPA參加方沒有依照GPA（2012版本）第18條第6款設立質疑程序規則保障。

（編譯／昝妍）

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