破解實踐難題,發揮好支持中小企業的政策功能

話題引出：工業和信息化部、財政部等17部門近日共同印發了《關于健全支持中小企業發展制度的若干意見》，其中明確提出修訂《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》。修訂迫在眉睫，問題真實存在。為更好地筑好頂層設計，本期圓桌論壇特邀請了幾位政采“大咖”針對實踐中的難點和困惑進行探討，希望他們的觀點能為《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》的修訂提供參考。

破解實踐難題,發揮好支持中小企業的政策功能

——政采“大咖”暢談《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》修訂

主持人：

★中國政府采購報記者 楊文君

嘉賓：

★中國人民大學國家發展與戰略研究院、公共管理學院教授 王叢虎

★內蒙古自治區財政廳政府采購處處長 趙大軍

★青島市財政局二級調研員 朱士龍

★中機國際招標有限公司總經理 岳小川

★某財政廳政府采購處有關負責人 Z

★某中小企業負責人 M

主持人：大家好，歡迎各位專家參加本期的圓桌論壇。要知道，中小企業堪比經濟體系中的“毛細血管”，對一個國家或地區的經濟發展、穩定增長和民生改善等方面發揮著基礎作用。作為具有政策功能屬性的政府采購，近年來也實施了多項舉措以扶持中小企業發展，在取得一定成績的同時，也暴露出了一些問題，《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）亟待修訂。此前有關部門也做了大量的工作，并向地方征求修訂意見。為了更好地聚焦與探討實踐中的問題，本報也征集了一些修訂意見，發現話題主要集中在預留采購份額、價格扣除、中小企業認定和績效評價四個問題上。

◎預留采購份額該不該？

王叢虎：的確，這四方面的問題比較突出，我先來談談預留采購份額的問題。根據《暫行辦法》的規定，預算單位在滿足機構自身基本需求的前提下，應當預留本部門年度政府采購項目預算總額的30%以上給中小企業。個人認為，為中小企業預留一定的采購份額，這項政策本身是利好的，但很多預算單位并沒有按照規定嚴格執行。

Z：規定很好，但落地很難。實際上政府采購授予中小企業的合同份額要遠遠大于30%。

趙大軍：內蒙古自治區2019年共面向中小企業采購500多億元，遠遠超過預留份額要求比例。

朱士龍：個人認為30%的預留份額已經不低了，但是很多采購人并未嚴格執行，主要是未把這部分預算在采購計劃、采購文件中標識出來，這同樣為后續的統計工作埋下了誤差的隱患。建議為中小企業設置專門的采購包。

主持人：有關人士建議，采購單位在滿足機構自身運轉和提供公共服務基本需求的前提下，應當將一定金額以下的采購項目（如，100萬元以下的貨物、服務項目，120萬元以下的工程項目）全部預留給中小企業。對此，各位專家怎么看？

趙大軍：現行內蒙古政府采購集中采購目錄規定分散采購限額標準為100萬元，不在目錄內且金額低于100萬元的不屬于政府采購范疇。這就導致政府采購無法對很多100萬元以下的項目實施監管，無法了解采購人是否將100萬元以下的項目面向中小企業采購。因此，未來要進一步加強采購人的主體責任，加強采購人的自我約束，才能將對中小企業的扶持政策落到實處。

岳小川：強調預留份額是非常有必要的，現在采購人往往忽視這一問題，有時最后的項目承接方未必是中小企業。但是，如果強制要求一定金額以下的政府采購項目必須預留給中小企業，個人認為這樣的做法較為剛性。

這主要是因為，中小企業和大型企業相比，它們之間不僅僅是規模的差異，還包括技術水平、生產能力等方面的差異。比如，100萬元以下的貨物或者120萬元以下的工程，如果強制要求中小企業來承接，可能會影響到這部分采購任務的完成情況。另外，有些貨物、服務和工程項目，雖然其預算金額小，但項目的技術要求并不一定低，將預算金額小的項目交由中小企業來承接的做法有些片面化。

因此，個人建議上述額度要求還要再斟酌，不宜強制性規定，但確保一定的最低預留份額仍然非常必要。

M：建議規定不要太剛性，也要兼顧好大型企業參與政府采購的競爭環境。

◎現行價格扣除比例低不低？

主持人：當前，很多地方對小型和微型企業產品的價格給予6%-10%的扣除，各位專家認為這個比例是否合適，實踐中還存在哪些問題，是否還有其他建議？

Z：6%—10%這個比例還是合適的。以100萬元的項目為例，按10%的扣除比例來講，如果某小型企業的報價是100萬元，其最終報價則計為90萬元，此時另一家大型企業報價為95萬元，那么這家小型企業的報價將非常具有競爭優勢。此外，還要考慮企業的利潤，對于目前的很多項目，企業利潤率在10%—20%左右。

岳小川：我也認為6%—10%這個扣除比例是合適的，實踐檢驗結果也是如此。目前，按照《暫行辦法》的規定，鼓勵大中型企業和其他自然人、法人或者其他組織與小型、微型企業組成聯合體共同參加非專門面向中小企業的政府采購活動，同時可給予聯合體2%-3%的價格扣除。這樣做，即通過中小企業的價格優勢和大型企業的技術優勢兼顧到雙方，政策是非常利好的。

但如果把我剛剛提到的價格扣除比例再提高，個人認為不太妥當，這可能使一些大型企業喪失競爭優勢。

另外一個需要關注的問題是，如何在工程項目中體現對中小企業的價格優惠。對于工程項目，簡單的價格扣除可能無法起到支持中小企業的作用，因為這類項目是采用基準價方式確定價格得分的。舉個例子，本來某中小企業的工程報價是合適的，恰好能夠得到較高的分數，一旦實行價格扣除，它的價格得分反而降低了。因此，個人認為，對于工程項目不一定要從價格扣除方面去考慮，可以試著通過額外的鼓勵加分體現對中小企業的關懷。

朱士龍：6%—10%的價格扣除比例是依據相關行業大型企業的盈利水平設定的，即將6%—10%這部分利潤讓利給中小企業，以支持中小企業的發展。在貨物和服務類政府采購項目中給予中小企業價格扣除，很容易計算，也容易落實到位。但對于工程項目，政府采購相關法律法規并沒有對此做確切的規定，按照現在工程建設領域的評分辦法和標準進行打分，價格扣除對小微企業并不劃算，換言之，這種價格扣除的做法并適合支持承接工程項目的中小企業。

對于大型企業與中小型企業組成的聯合體，盡管規定在聯合協議中給予聯合體2%—3%的價格扣除，實際上，中小企業也未必能得到很多實惠，因為項目很有可能全部交由大型企業來操作。對此，個人建議采購人在政府采購合同中加以明確，并在合同執行及項目驗收中給予重視，確保大型企業在獲得價格優惠的同時，也能讓中小企業真正地參與到政府采購活動中，并由此獲得相應的利潤。

此外，建議將預留份額、價格扣除和采購包等政策規定統籌考慮，使這些舉措能夠更加協調。

趙大軍：關于未向中小企業預留份額但有中小企業參與投標的政府采購項目，內蒙古自治區按照《暫行辦法》的規定，在招標文件或談判文件、詢價文件中要求，對小型和微型企業產品的價格給予6%-10%的扣除，用扣除后的價格參與評審。目前，我區政府采購中心對該政策執行較為嚴格，在編制招標文件時也比較規范，均能按政策要求對中小企業進行價格扣除后再予以評審。但部分社會代理機構，尤其目前對社會代理機構管理較為寬泛，社會代理機構執業素質參差不齊，對政策把握不準或不了解相關政策，對中小企業價格扣除這項政策執行得不夠好，我們通過代理機構監督檢查也確實發現了這一問題的存在。

下一步，我們打算通過打造全流程電子化評標系統，將社會代理機構納入全流程電子化中，規范其招標文件的編制，實行從源頭控制的辦法，要求所有政府采購項目都把支持中小企業的政策落實落細。

M：目前，很多地方執行的是6%的價格扣除比例，而個人認為6%比例的作用較小。

據了解，有關人士建議采購人根據相關行業平均利潤率、市場競爭狀況等確定價格扣除比例，這對采購人的要求太高，一旦采購人存在不專業、調研不充分等問題，甚至打著“歪念頭”，則中小企業未必能夠享受到政策紅利。

◎中小企業認定難不難？

主持人：目前，在政府采購活動中是如何進行中小企業認定的，實踐中存在哪些問題？

趙大軍：中小企業認定應該按照《暫行辦法》第二條第三款所規定的“國務院有關部門根據企業從業人員、營業收入、資產總額等指標制定的中小企業劃分標準”。2011年工信部聯合國家統計局、國家發改委、財政部發布了中小企業劃型標準，對不同行業中小企業標準有具體規定。一般是由參加政府采購活動的中小企業提供規定的《中小企業聲明函》，我們按照《暫行辦法》和劃型標準對其進行審核與認定。但存在一定的困難，尤其是在投訴處理時，被投訴企業的中小企業認定工作難度較大，往往難以得到其所在地中小企業主管部門的支持。

岳小川：中小企業的認定確實是一件比較困難的事情，既可以采用企業自我認定的方式，也可以采用由政府認定的方式。但如果是政府認定，則行政成本會比較高，而且政府是否愿意進行認定也有待討論。我認為企業自證的方式是合理的，當然，如果企業的認定出現了問題，以至于出現質疑投訴，這就有待進一步解決。

朱士龍：《暫行辦法》出臺后，各級財政部門在嚴格執行，但其他有關部門并沒有完全執行，這給中小企業的認定工作帶來了很大的困難。加之我國實行的是中小企業自我承諾制，容易引發一些后期的質疑投訴，而各地相關部門并不配合財政部門提供相關認定意見，尤其是在跨區域的情形下，這讓中小企業認定難的問題“雪上加霜”。

另外，《中小企業劃型標準規定》是分行業對企業進行劃型的，因為行業的不同，劃型標準也有差別，這在實踐過程中也非常難把握。

主持人：針對中小企業認定方面的問題，有關人士建議：一是在政府采購貨物、服務項目中，所提供的貨物全部由中小企業制造的，所提供的服務由中小企業直接承擔；在政府采購工程項目中，參加政府采購活動的供應商為中小企業的；以聯合體形式參加工程項目，且聯合體各方均為中小企業的，視同為中小企業；另外，對于工程項目，聯合體中有中型企業的，聯合體視同為中型企業。二是政府采購監督檢查和投訴處理中對中小企業的認定，由企業所在地的縣級以上中小企業主管部門負責。對于上述建議，各位專家怎么看？

王叢虎：中小企業認定，關鍵是對生產企業的認定，支持中小企業應該是對中小生產企業的支持、對產品的支持，若演變成對流通環節的支持就可能有悖于政策的初衷。

Z:我認為上述提議非常好。按照當前《暫行辦法》的規定，中小企業應當同時符合兩個條件：一是參與響應采購的企業符合中小企業劃分標準；二是提供本企業制造的貨物、承擔的工程或者服務，或者提供其他中小企業制造的貨物。而該項建議正本清源，從制度層面簡化目前執行的“雙標”規定，該做法更能體現政府采購促進中小企業發展的政策目的。

朱士龍：實踐表明，各相關部門關于中小企業的認定工作執行力度不夠，能否考慮將修訂后的辦法上升一個級次，要求相關部門同時執行，避免支持政策流于形式。

另外，有關人士建議，“在政府采購貨物、服務項目中，所提供的貨物全部由中小企業制造的，所提供的服務由中小企業直接承擔的；在政府采購工程項目中，參加政府采購活動的供應商為中小企業的，視為中小企業”。那么，如何認定貨物、服務或者工程是中小企業產出或提供的？貨物尚且有商標，服務及一些小型工程的商標則無從尋找。所以一定要通盤考慮中小企業的認定問題。

岳小川：如果出現質疑投訴，再由中小企業主管部門作出認定，這樣做是合理的。一方面可以節約行政成本，另一方面也可以提高政府采購效率。當然我們可能還需要特別明確一點，當企業自我認定錯誤時，如何處罰或者企業應承擔怎樣的責任，此問題還需要做進一步說明。比如，如果是由于企業自身對劃型標準理解不準確而導致認定錯誤，則不宜予以處罰，只有當其故意弄虛作假時才應被處罰。

除此，按照當前的規定，我們鼓勵大中型企業與小型、微型企業組成聯合體共同參加非專門面向中小企業的政府采購活動，組成的聯合體可以享受到一定比例的價格扣除等優惠。但按照主持人提到的建議，以聯合體形式參加工程項目，且聯合體各方均為中小企業的，視同為中小企業；聯合體中有中型企業的，聯合體視同為中型企業。換言之，一旦中小企業和大型企業組成聯合體，那么中小企業就不再享受價格扣除優惠，個人認為這樣的做法還有待考量，建議制定鼓勵中小企業和大型企業組成聯合體的相關辦法。

M:關于中小企業的認定，目前主要是根據《中小企業劃型標準規定》，建議中小企業的認定標準在此基礎上加以完善。另外，如果企業在自證方面存在困難，相關部門應做好服務和宣傳工作。

◎ 績效評價行不行？

主持人：加快現代財政制度、實施全面績效管理已成為各地財政改革必不可少的事項，對此，有關人士建議，各地區、各部門應當將政府采購支持中小企業納入預算項目績效目標，合理設置績效指標，定期開展績效監控和評價，強化績效評價結果應用。各部門應當將政府采購支持中小企業的具體情況報告至同級財政部門，在指定媒體上公布，財政部門向同級人民政府報告面向中小企業采購的情況。對此，各位專家怎么看？

岳小川：這是非常必要的。將政府采購支持中小企業納入預算項目績效目標，這樣才能真正把該項政策功能落到實處。

Z：績效評價工作的開展對采購人和代理機構提出了更高的要求，如何做、做好，還需要實踐的回答。

朱士龍：然而，績效評價本身實施起來并非易事，因為其需要一個較為完整的指標體系，這個指標體系的設定非常關鍵，如果規定得過于僵化，可能使這種評價趨于形式化，規定的范圍過小，則可能使該項工作具有指向性，有失公平。

建議進行實時跟蹤評價，貨物類項目可以是一次評價，服務類、工程類項目則需要進行服務過程、工程建設進度的評價，因此，根據不同的標的實施不同的績效評價方法就顯得非常關鍵。而且，建議全國統一指標體系，統一衡量。

M：將此項工作納入績效評價的做法非常好，但是如何做，還要做相應的細化。另外，個人認為“匯報”“公告”的力度是不夠的。希望此項績效評價工作盡快開展。

主持人：各位專家對政府采購支持中小企業是否還有其他建議？

王叢虎：除此之外，還可以考慮：預先支付，考慮到中小微企業的資金周轉能力，政府采購應該以中小微企業為中心，在成交或者合同簽訂之后，應該預先支付；優先融資擔保，即利用政府采購的融資擔保平臺，優先考慮給與中小微企業提供融資擔保的方便。

當然，需要說明的是，并不是對所有的中小微企業都無條件無差別給予各種政策優惠，應該設定標準，如誠實信用、守法、熱心公益、科技創新、自主品牌等；對于不具備任何優秀品質，只是純粹的中小微企業應該酌情處理。

M：對于我們中小企業來講，能直接起到支持中小企業作用的還是價格扣除優惠，但是如何去確定這個比例，有關部門還要多斟酌。

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