歐盟公共采購法改革將走向何方

歐盟公共采購法改革將走向何方

----新法將涉及促進中小企業發展、自主創新政策、跨境采購以及環境與社會政策發展、公私伙伴關系等核心命題

本報記者 趙輝

歐盟在公共采購立法改革方面的步伐持續加快。今年初，歐盟委員會就如何改革歐盟的政府采購規定向各方征求意見，６月30日歐委會召開了高層會議，就未來歐盟公共采購立法改革方向進行討論。據悉，今年內歐盟將正式提出新的公共采購立法建議。

1、歐盟公共采購指令不斷修訂

歐盟對公共采購的立法經歷了一個不斷修訂發展的過程。歐盟采取“指令”形式對政府采購進行規范。指令是在充分考慮各成員特殊情況下實施的一種較為靈活的法律形式，對各成員具有約束力，但具體貫徹和執行方式由各成員確定。歐盟通過其制定的指令確立了3項基本原則，即透明度原則、非歧視原則和競爭性原則。現行采購指令于2004年頒布，然而從上世紀70年代開始，歐盟即對公共采購進行相關立法規范。此后，歐盟進行了一系列公共采購規則改革。隨著歐盟及其成員國加入WTO《政府采購協定》（GPA），其公共采購指令亦進行了新的修訂，與GPA相協調。

2004年歐盟對其公共采購法系進行了大規模的現代化改革，對公共采購法律框架進行了整合及修改。中央財經大學教授曹富國告訴記者，此后，其公共采購法改革活動一直仍在進行，包括繼續修訂了其公共采購救濟法律和制定了新的國防與安全部門的公共采購指令。現在歐盟公共采購法的現代化改革仍然在繼續進行。“公共采購促進中小企業發展、公共采購自主創新政策以及環境與社會政策發展、公私伙伴關系等都是這場改革的核心命題。”

去年11月，代表歐盟貿易政策強勢轉型的政策文件《貿易、增長和世界事務》出臺，其中重點提出將建立一項新的貿易工具，以保證和增加發達國家和大型新興經濟體公共采購市場的準入，幫助歐洲企業擴大海外市場。歐盟委員會負責貿易事務的委員德古赫特表示，該工具的基本概念是，如果歐盟企業在進入一個國家的某一個政府采購領域受到限制，歐盟將選擇性的對該國企業關閉市場。這份貿易政策文件顯示，目前歐盟更注重為其企業打開國際服務、投資和政府采購的市場準入，尋求更有效的知識產權保護、保障原材料與能源供應，并克服規制和監管障礙。

今年以來，歐盟在公共采購立法改革方面的步伐持續加快。今年初，歐盟委員會就如何改革歐盟的政府采購規定向各方征求意見。歐盟負責內部市場和服務的委員米歇爾•巴尼耶表示，此次改革旨在進一步精簡政府采購程序，促進跨境采購，并為中小企業提供更多支持，方便它們在整個歐盟范圍內獲得政府采購合同，并最大限度獲益。今年6月，歐盟委員會又在其官方網站上進行公眾質詢，邀請歐盟的企業、商業團體、政府和非政府機構、智庫以及個人對歐盟政府采購市場準入新政策提出意見。在6月底召開的高層會議上，歐盟委員會提交了有關歐盟公共采購現行指令執行情況的評估報告，與會人員對評估報告以及相關征集意見進行了探討，這些意見也為歐盟今年內提出正式的立法建議做準備。

2、評估公共采購效果及影響

根據這份歐盟有關公共采購的評估報告，2009年，歐盟公共采購總量為2萬億歐元，約占歐盟GDP的19%，歐盟委員會表示，在許多成員國預算緊張和經濟困難的情況下，為了促進經濟增長和創造就業，政府采購政策必須要確保公共資金得到最有效利用。

報告描述了現行歐盟公共采購法律框架演變過程、主要特點、成員國執行情況，并對采購實體以及合同授予機構的采購程序等進行分析，此外，評估報告還對公共采購市場的跨境貿易以及競爭程度、采購程序成本效率、節約公共支出的影響進行考量，以評估采購指令在多大程度上實現了其既定目標。

據悉，2004年頒布新的采購指令后，由于指令更加明確，增強了成員國的自主性以及采購活動的透明度，得到了成員國的普遍執行。但評估報告也指出，在貨物和服務方面的公共開支中，僅有1/5由歐盟指令覆蓋，特別是大量提供醫療、教育、社會服務的公共開支不包含在指令范圍內。根據評估報告，歐盟采用框架協議的采購模式顯著增長。如2006年到2009年期間框架協議模式的合同增加了近3倍，但一些成員國也存在某種擔心，即框架協議采購是否會影響中小企業參與競爭。

報告顯示，歐盟成員國已普遍采用電子通訊、動態采購系統。根據歐盟統計局的相關統計，2009年—2010年間，歐盟企業通過公共電子投標系統向政府提出建議的比例已從11%上升到13%，2010年一份有關電子政務發展的調查結果顯示，歐盟有超過230個活躍的電子采購平臺和門戶網站。但歐盟各成員國在公共采購電子化方面的發展卻有所差異，立陶宛、塞浦路斯、葡萄牙等國家的電子化程度較高，使用率高達60%—90%，葡萄牙所有采購程序已經全部通過電子化方式完成，相對而言，一些較大的成員國其電子化發展程度則相對滯后。歐盟在推動電子化方面十分注重立法，所有歐盟成員國都制定了本國的電子采購規則，此外，電子化采購系統的軟件硬件等基礎設施建設都已到位。總之，無論是法律、技術以及實際應用層面，歐盟的電子化采購步伐正逐步加快。

此外，評估報告還對公共采購在實現環境保護、鼓勵創新等社會可持續發展的政策目標的現狀進行了分析，盡管對這類政策實施的影響還難以準確評估，但相關調查和研究顯示，歐盟成員國公共采購機關都盡可能采購綠色產品。但對于綠色采購政策的實施，無論是采購人還是供應商都面臨著挑戰，一方面為了不減少潛在投標供應商的數量，采購人要設定合適的需求標準，另一方面，又要考慮如何測算產品生命周期成本，落實可持續發展要求。

對于歐盟公共采購市場的競爭程度，評估報告也做出了分析和說明。根據評估報告，2006年到2008年，中小企業獲得了60%的公共采購合同，合同總價值達到34%，而這一數據僅限于直接授予合同，如果加上中小企業獲得的分包合同，預計總量將更大。

3、重點關注跨境采購

根據評估報告，歐盟采購法律所確定的目標得到了歐盟公眾的廣泛支持，2011年最新的一份民意調查顯示，民眾普遍認同公共采購在反腐敗斗爭中所具有的重要作用，并顯示出民眾對開放公共采購市場的充分理解。例如在回答“你認為外國公司應該參與你所在國家公共采購合同的競爭嗎？”這一問題時，55%的人認為應允許外國公司參與競爭，25%的人認為應只允許歐盟成員國參與。

曹富國在接受記者采訪時表示，歐盟公共采購法改革的一個主要目的是建立其內部市場和開放其成員國公共采購市場，這一立法目標的實施效果如何？需要持續進行法律實施效果的評估。其中一個重要評估指標就是跨國公共采購貿易的情況。曹富國表示，通過對這一指標進行實證分析，并將其與私人部門的跨國貿易進行比較，可以看到公共采購法的措施對建立其內部公共采購市場所產生的影響，存在的問題以及進一步改善的措施等。

根據評估報告，公共部門采購的進口滲透率明顯低于私人部門。如2005年公共部門的進口滲透率為7.5％，而私人部門進口滲透率為19.1％。根據最新的一項調查顯示，很多公司不愿參與跨境采購活動，近3年內，有73%的公司沒有進行過跨境采購的投標，主要原因包括缺乏跨境貿易經驗、語言障礙、對政策不熟悉以及復雜的投標要求等。

曹富國表示，歐盟有關跨國公共采購貿易的研究還被擴展至非歐盟成員國，包括WTO-GPA的成員國和非成員國。這些研究結論在歐盟與其主要貿易伙伴談判公共采購市場開放中會支持歐盟的立場。今年6月，歐盟在公共采購市場準入新政策公開征求意見時，提出兩種立法設想，一是全面關閉歐盟政府采購市場。歐盟的采購主體，必須有特別原因才能采購第三國的產品。二是歐盟采購主體向歐盟委員會申報，歐委會將評估和審查獲得合同的第三國對歐市場開放情況，有權提出限制性立法建議。分析認為，這一針對非GPA成員方的限制性措施，實際上是在向非GPA成員方施加壓力。中國歐盟商會日前在布魯塞爾發布其《2011/2012年歐盟企業在中國建議書》，市場準入方面遭到限制也是本年度歐盟商會提出的最重要問題之一。

國家信息中心助理研究員呂漢陽表示，2004年頒布新的采購指令后，歐盟對公共采購利益相關方定期進行調研和評估，并根據評估結果分析相關政策的執行情況，提出新的概念，具有引導作用，對于公共采購的學術研究也有一定價值。

【相關鏈接】歐盟：靠立法和判例推動可持續采購

不同的政策考慮對公共采購立法提出了越來越明確的要求，其中環境與社會問題是被立法機構視為與競爭同等重要的問題。

一直以來，人們對開放本國采購市場參與境外機構競爭的憂慮促成了國際和區域性公共采購法律文件的產生，隨著歐盟經濟一體化進程的加快，開放包括服務領域在內的公共采購的行動綱領和時間表已經擬定。1992年6月18日歐盟專門頒布了《關于協調授予公共服務合同的程序的指令》，與修訂后的《關于協調授予公共供應合同的程序的指令》、《關于協調授予公共工程合同的程序的指令》等構成了獨具特色的公共采購法律體系。

這并不意味著公共采購法完全與其他政策領域隔絕。在過去幾十年中，不同的政策考慮對公共采購立法提出了越來越明確的要求，其中環境與社會問題是被立法機構視為與競爭同等重要的問題。事實上，環境影響評估已成為許多公共工程完成的先決條件。

在公共采購領域，公平和公開競爭可能仍然是立法機構首先要考慮的問題，但對于立法機構而言，可持續政府采購也不容忽視。可持續政府采購目前在歐盟法律體系中得到了顯著的發展。歐盟公共采購指令所包含的《公共部門的第2004/18/EC號指令》與《公用事業部門的第2004/17/EC號指令》在公共采購周期的不同階段都發揮著積極的作用。作為對歐盟一般政策的具體說明，這兩項指令也是歐盟內部政治發展的必然結果，其序言和條款中都引入了社會和環境政策。

《公共部門的第2004/18/EC號指令》在序言中規定，本指令是在歐洲法院司法判例的基礎上制定的，尤其是關于合同授予標準的判例法，其中明確了締約機構在環境和社會領域滿足公眾需要的可能性。同時，成員國所締結的采購條約應遵守平等原則、非歧視原則、相互承認原則、比較原則和透明原則。此外，序言還指出，就業和職業是保障人人享有平等機會促進社會融合的關鍵要素。在這種情況下，受到保護的工作車間和就業計劃對于保證殘障人士就業起到了積極的推動作用。《公用事業部門的第2004/17/EC號指令》在許多方面與公共部門指令規定類似，包括社會和環境政策的規定。該指令規定，就業和職業是保障人人享有平等機會，促進社會融合的關鍵要素。成員國可保留對受保護工作車間和就業計劃的公共合同授予。

此外，歐洲各國對公共采購可持續發展也給予了高度的關注。例如：意大利規定公共采購條款應有利于來自本國欠發達地區的投標人；丹麥公共采購法則要求為長期失業者創造就業機會；德國則對于有難民背景的投標人提供優惠條件。除此之外，公共采購也遵循其他有助于可持續發展的原則，如：婦女就業、按照集體談判協議確定工資、為殘疾人士設立的工廠或監獄工廠提供優待以及為中小企業的采購機會。

在公共采購發展的歷史上，歐洲法院就一直處理與社會和環境價值有關的問題。一方面，采購實體可以通過供應商資格來強調社會和環境政策，另一方面，采購實體可以推動在合同履行階段促進社會和環境政策。據悉，歐洲法院處理社會和環境政策事宜的第一個案例是1988年的本切斯判決。在此案的判決中，歐洲法院強調了綠色或可持續的公共采購可以貫穿公共采購過程的始終。此后，歐洲法院在另一個公共采購案件的判決中，出于環境與就業方面的考慮，對赫爾辛基市城市公交網絡外包采購程序做出了判定。歐盟政府采購法中雖未對“政府”一詞進行具體界定，但是歐洲法院在本切斯一案中指出，在工程采購指令的語境中，“政府”至少是指這樣的實體：它的構成與功能由立法規定，并且其成員的任命、其措施的被遵守以及公共工程資金的獲得是依靠權力實現。

可持續發展相關因素通過技術規范的起草過程體現在合同標的物定義階段。歐盟委員會在其解釋性說明中就已將合同標的物定義與技術規范區別開來。歐盟委員會一致認為，締約機構所提出的合同標的物的選擇最初體現在技術規范上。同時，可持續發展公共采購合同還應包括為失業者提供工作，為環境保護提供必要的法律保障。（戴正宗 編譯）  

【他山之石】

英國如何避免“天價采購”

駐英國特約記者 曹劼

作為國家行為，政府采購的合同向來都是“大單”，為避免出現“天價采購”，英國主要通過完善各種法律法規、強化監管和媒體的制約來實現。

政府采購相關法律制度完善

從1782年開始，英國設立了國家文具公用局這一專門機構，用公開招標的形式采購辦公用品。該機構后來發展為物資供應部，專門負責政府各職能部門所需物資的采購。英國政府采購的產品和服務涉及國防產品、建筑工程、電子和高科技產品、辦公用品、服裝等，其政府采購規模每年可達1500億英鎊以上，制造業產品占到總額的1/3。

如今，英國政府采購制度已經走向法制化，除了政府采購一些判例之外，英國的成文法律、法規也相當完善。針對政府采購的成文法律法規有《英國公共工程合同規則》、《英國公共設施供應的公用事業工程合同規則》、《英國公共服務合約法規》以及《公共供應合同管理條例》等。1973年英國加入歐洲經濟共同體，也就是如今的歐盟之后，政府采購就受到日益增多的各種法律條款的限制。比如此前，英國政府采購木材僅以可持續的方法栽培、合法采伐為條件，但從2010年4月開始，政府宣布增加了包括勞動者權利等新的社會標準，這就是參照了歐盟的相關法律。
1984年，英國政府提出了推行現代政府采購制度的改革方案，建立了現代政府采購模式，英國財政部設立政府采購辦公室，其主要職責是：制訂有關政府采購政策和法規，提供采購信息，實施監督和檢查。在全國5個大區按行業或部門設立了50多個采購機構，進行具體的采購業務。除了宣傳設施的采購必須由專門的部門負責外，政府各部門對自己的采購決定負責，自由決定是否采用中央采購代理機構為各部門和其他公共機構簽訂初步采購協議。即使財政部的采購業務也可委托其他部門進行。

英國財政部一般會對未來3年中每年的公共支出作一個“總預算”，并在各部門支出和應急備用資金之間做出預算分配建議。這些建議即眾所周知的“供應估算”，最終成為政府向議會提出的資金要求，在每年的“公共支出核查”中得到解決。下議院通過對“供應決議”的投票來批準這些“供應估算”，而議會則是通過“撥款條例”對其進行批準，“撥款條例”賦予各政府部門撥款支出的正式權力。政府部門的所有支出都要求有議會的授權，這是一條基本原則。如果必要，政府部門可通過“追加預算”制度獲得資金，但只能專款專用。

丑聞涉案者大多身敗名裂

英國政府采購必須遵循的基本原則即“物有所值”原則。政府各部門在進行采購時可以自行決定最符合合同要求的競爭形式，要以最合理的價格采購自己需要的商品和服務。英國各政府部門通常對其采購決定負責，但這些決定必須在財政預算的范圍之內，同時他們還必須就所有支出向議會負責，因此政府機構對于專業人士的意見非常重視。今年1月，6名英國前總參謀長批評英國政府不采購新型偵察機的決定，引起英國國防部乃至政府的關注。這幾位前陸軍總長在全國發行的報紙上刊載公開信表示，不采購尼姆羅德型偵察機,將會令英國國防出現漏洞。這批造價60億美元的偵察機，早前因為英國政府表示需要裁減國防經費，認為可以用其他類型的偵察機。

2006年，英國媒體曝料說，時任英國首相托尼•布萊爾幫助英國軍火巨頭——英國航空航天系統公司游說他國購買該公司的產品。《泰晤士報》列舉了布萊爾上臺后在國外為英國航空航天公司傾力推銷的幾個案例。1997年6月，布萊爾說服德國政府批準價值450億英鎊的歐洲戰斗機采購合同，而英國航空航天公司正是這些戰斗機生產商之一。

在英國政府采購活動實施過程中，一旦被發現有舞弊行為，涉案者大多身敗名裂。2006年，因為卷入工黨與富商間“貸款換封爵”丑聞，英國凱比特集團主席羅德•奧爾德里奇宣布辭職。凱比特是英國一家向政府提供服務的采購公司集團。奧爾德里奇被認為向當時執政的英國工黨提供高額貸款用以換取政府的合同,其行為被媒體指為“不正當交易”。在這一丑聞被曝光后，凱比特公司集團的股票立刻下跌了4%。

【國際動態】

部門分歧嚴重  提案尚未提交---

俄政府采購改革再次被擱置

本報訊  據俄羅斯媒體日前報道，俄羅斯政府采購改革再次因部門間分歧被擱置。相關報道稱，政府盡力在11月1日前向克里姆林宮提交協商一致的提案，而改革本身估計很難在2012年總統選舉前完成。

近年來，俄羅斯接連發生奢侈采購事件，俄政府官員奢侈浪費的丑聞經媒體曝光后，不僅令民眾憤慨，也讓政府十分頭痛。如今年4月，伊爾庫茨克市的公務員花費1萬英鎊訂購了25頂皮帽。俄聯邦保護局曾花費6500英鎊為總統梅德韋杰夫的保鏢們購買德國產豪華浴缸。去年夏天，俄羅斯聯邦財政部訂購了價值5萬英鎊的鍍金家具。

俄羅斯總統梅德韋杰夫曾多次提到要對俄政府采購體系進行改革。去年10月份他曾表示，俄羅斯每年僅因賄賂就損失200億英鎊，而國家采購機關是最容易引發腐敗的部門。去年，俄羅斯有6000多名官員因腐敗問題被追究法律責任。為有效打擊政府腐敗行為，俄國家杜馬曾提交一份有關使用測謊儀的法案，規定對政府工作人員進行不定期測謊。在今年年初對國家采購委員會5000多名工作人員的測試表明，70%的人存在問題。

今年6月，梅德韋杰夫再次表示，俄羅斯政府采購體系需要徹底重建，而不經過招標就做出決定的政府采購行為應當受到限制。他說：“國際經驗證明，如果政府采購處于統一的體制環境中，那么國家對商品和服務的需要能夠得到更充分的滿足。”（文熙）  

歐委會批準與秘魯和哥倫比亞的自貿協定

本報訊  根據商務部網站消息，日前，歐盟委員會批準了歐盟與秘魯和哥倫比亞的自由貿易協定，26日歐盟貿易部長會議將予以討論批準，然后將提交歐洲議會批準。分析稱，在此過程中不會遇到阻力。

上述自貿協定包括取消所有工業品和漁業產品的關稅、擴大農產品貿易準入、提高公共合同（政府采購）、服務貿易和投資準入水平、減少貿易技術壁壘，規定了知識產權、透明度和競爭等方面的準則，同時還有維護人權和法制國家、保護環境和勞工權利等方面的條款。該協定還向安第斯共同體（CAN）的其他兩個成員國厄瓜多爾和玻利維亞開放。2010年，歐盟與秘魯和哥倫比亞兩國的貿易額達219億美元。（文熙）