2019年政采數據的背后是“提質增效”

2019年政采數據的背后是“提質增效”

——專家解析2019年全國政府采購信息統計數據

參與嘉賓：

◇南京審計大學副校長                                      裴  育

◇上海國家會計學院政府采購與績效管理研究中心主任           章  輝

◇中國人民大學長江經濟研究院 公共管理學院教授              王叢虎

◇中央財經大學財政稅務學院教授                             姜愛華

◇浙江省財政廳政府采購監管處副處長                         張旭東

◇河南省財政廳政府采購監管處副處長                        宋熙文

■ 本報記者 馬金眈

2019年全國政府采購數據新鮮“出爐”，全國政府采購規模約3.3萬億元，這是自2002年以來的首次下降，其中，工程、服務類采購規模降幅較為明顯。同時，單一來源采購規模以及授予中小微企業合同金額同比也有所下降。但，值得關注的是，分散采購規模占全國政府采購規模較上一年比重卻有上升……這些數據變化的背后“隱藏”著哪些信息？今年及后續的政府采購規模走勢又將如何？《中國政府采購報》記者日前特邀政府采購領域的學者、專家對這些重點數據進行詳細解析。

2019年全國政采規模較上年下降7.8%

姜愛華：全國政府采購規模首次下降主要與三方面有關：首先是財政收入增速放緩，受經濟下行壓力的影響，可用于政采的資金量相對減少；其次是支出結構調整的影響，一方面剛性支出增加，但不屬于政采的范圍，另一方面地方不斷壓減一般性支出，這些支出中政采占比又較多；最后是政采自身改革的影響，隨著政采領域簡政放權改革推進，政府采購集中采購目錄“瘦身”、分散采購限額標準提升，這些一定程度縮小政采的范圍。另外，受近幾年經濟下行和今年新冠肺炎疫情等影響，近期政采的規模可能還會降低。但也應注意，政采規模降低的同時，也在實現向“提質增效”蛻變。長期看，政采規模仍趨增長態勢。

裴育：政采規模的降低，一方面受到中央和地方政府大幅壓縮一般性支出的影響，另一方面還與各級政府大幅減稅降費有關。這種降低是階段性的，比如，今年1-7月，我國財政收入增速表現為負增長，相應就要求在支出領域更大力度用于保基本民生、保工資、保基層政府運轉等“三保”剛性支出上，這些支出一般不納入或很少納入政采規模統計范圍。因此，預計2020年的政采規模可能還會降低。雖然財政支出總規模可能是增長的，但納入政府采購統計的規模可能會下降，這主要由財政支出結構的大幅度調整所致。一旦經濟走出低谷，隨著經濟的快速增長，財政收入也會快速增長，相應財政支出規模與結構也會發生變化，可用于政府采購的支出也會快速增長，自然會促進政采規模快速增長。

宋熙文：由于財政支出重點向民生領域傾斜，很多民生領域支出直接以補貼津貼、救助補助、貸款貼息、提高工資等方式實現，沒有形成政采支出。另外，2019年地方政采規模下降明顯，市、縣政采規模增幅回落較大，特別是縣級較為突出，在強化預算管理、嚴管政府債務等政策要求以及兜牢“三保”支出底線等硬性需求下，政府采購更是把有限的資金用在了“刀刃上”。

章輝：采購規模的降低不僅與2019年地方政府大力壓縮一般性支出有關，還可能與一些本應該執行政府采購方式的項目卻以其他方式進行有關。

張旭東：2019年，全國一般公共預算支出238874億元，同比增長8.1%。其中，中央一般公共預算本級支出35115億元，同比增長6%。地方一般公共預算支出203759億元，同比增長8.5%。在財政支出上升的背景下，政府采購規模下降現象值得引起重視。我認為這可能受到一些國家政策的影響，例如去年國家棚戶區改造規模較前年有所縮小，政府與社會資本合作項目受到嚴控，這些都影響到了政采規模。

分散采購占全國政采規模較上年上升4.2個百分點

裴育：隨著集中性政府采購限額的提高，許多貨物類、工程類和服務類采購均授權部門或單位按《政府采購法》及《政府采購法實施條例》開展采購活動。從統計結果來看，其突出表現就是分散性采購規模占全國政府采購規模比重逐年上升，到2019年達到45.7%的占比。這樣的數據表明，監管部門一方面加強了對分散性政府采購部門或單位的宣傳培訓力度，提高具體采購人的履職能力和水平；另一方面，加強政府采購預算及其執行監督管理，督促預算單位將各類政府采購應納盡納入采購范圍。

姜愛華：分散采購規模占比的不斷上升是深化政府采購制度改革的一個表現。此前集中采購目錄以內的品目，經過目錄“瘦身”后，不再屬于集中采購，但達到分散采購數額標準的要執行分散采購，因此分散采購規模增加。隨著采購人自主權的不斷提升，建議其要通過加強內控機制建設等確保資金使用的規范性和安全性。

王叢虎：分散采購的規模持續上升可以說明兩個問題：一是財政部門的“放管服”已見成效。這具體表現為各省集中采購限額標準有一定的提高，限額標準之下交由采購人自行采購。同時，采購代理機構資格審批取消，也使得更多采購人直接委托采購代理機構進行采購。二是落實主體責任已見成效。中央深改委有關政府采購改革方案和87號令都提出了一個明確的改革方向：落實采購主體的責任，即“誰采購、誰負責”。由于各個采購主體責任意識增強、風控能力的提高，再加之采購預算更加科學化，這也為分散采購提供了良好的環境。

授予中小微企業合同金額占全國政采規模74.1%

姜愛華：近幾年我國在落實政府采購政策功能方面下足功夫，尤其是在經濟下行的背景下，采購人積極通過采購需求引導實現對中小企業的政策優惠。但從采購合同金額看，中小微企業分得的“蛋糕”有所減小，一方面說明政府對中小微企業的支持力度仍要加強，要防止有悖政采公平競爭的現象出現，為中小微企業營造更好的營商環境。另一方面，中小微企業自己仍須提升實力，在政策引導的情況下提升獲得訂單的機會。從內部結構上看，政采對小微企業的支持力度有所增加，小微企業是吸納就業的主體，對于穩就業起到重要作用。授予小微企業合同金額增加說明政采在支持小微企業發展方面積極有為、行動有效。

裴育：通過政采支持或促進中小微企業發展是《政府采購法》的要求，同時，財政部門定期對各預算單位執行情況進行監督檢查也保障了中小微企業的權益。客觀看，中國各類企業數量中，中小微企業占比超過90%，大多能滿足預算單位各類采購需求。因此，從全國政府采購授予小微企業合同金額逐年提高屬于正常現象。另外，小微企業對采購人的采購需求響應速度快、服務態度好，也是其獲得采購合同的重要影響因素。

王叢虎：扶持小微企業一直是政府采購貫徹的政策。各地在執行中央這項政策時都積極創新，如預留特定的份額、給予價格優惠、給予政策加分等。小微企業合同金額占比較往年有所提高，正說明了政策執行已經顯現效果。此外，由于政采涉及的金額較工程建設項目較小，參與政府采購的供應商也大多屬于中小微企業，這也是一個客觀存在的因素。

公開招標采購規模占比較上年上升7.8個百分點

姜愛華：公開招標采購規模占比上升，競爭性磋商和單一來源采購規模占比下降，這說明政府采購方式的規范性在增強。但公開招標的效率相對較低，可能影響采購效率。相對效率更高的邀請招標、競爭性談判、詢價采購方式占比沒有較大提升的原因：一是部分采購人對不同采購方式的理解有一定的偏見，認為只有公開招標才是最規范的，當然也存在一些采購人使用除公開招標以外的其他采購方式操作不夠規范的現象；二是與各種采購方式的適用條件邊界不夠清晰有關。兩方面的共同作用使得一些采購人不敢用其他采購方式，這也是下一步修訂政府采購法要努力解決的問題之一。

裴育：中國擁有完整的產業鏈，幾乎能滿足公開招標采購的所有領域需求，在這樣強大的供應能力背景下，公開招標采購規模逐步上升在情理之中。由于審計等監督部門會對預算單位的采購方式進行監督檢查，預算單位為了避免不必要的麻煩，在采購中最明智的選擇就是公開招標。因此，2019年公開招標采購規模比2018年提高7.8%屬正常。正因如此，相對效率更高的邀請招標、競爭性談判、詢價等采購方式占比始終沒有較大提升，擔心被追責可能是主要原因。此外，邀請哪幾家供應商進行招標、談判或詢價，采購人限于時間與專業判斷能力，往往也不太好把握。

王叢虎：單一來源作為一種特殊的采購方式，不僅需要審批，還可能引發主體責任。隨著我國企業生產能力的提升、產品質量的提高以及采購人對政府采購需求把握更加準確等原因，越來越多的采購人逐步放棄單一來源采購方式。但，不同采購項目基于本身的特點應有適合的采購方式，不應“一刀切”，提倡多樣化、理性化、科學化、合理化選擇采購方式。

2019年服務類采購增幅為-21.7%

裴育：2019年工程和服務類采購規模占比雙下降，尤其是服務類采購規模降幅達到21.7%，主要與各級政府為了騰出更多財力用于減稅降費，帶頭壓縮行政支出。這尤其與地方政府強化支出管理，壓縮工程和服務類開支密切相關（如地方預算單位服務規模比2018年下降了23.5%）。其次與技術創新、信息化有一定的關系。原來許多服務類采購通過線上即可完成，比如線上視頻會議大幅減少了現場開會的頻次和規模，這就大幅節省了會議服務采購的規模。對于地方來說，由于收入增速放緩或下降，財政支出優先保證“三保”類剛性支出，可用于工程類和服務類的采購規模被硬性壓縮或推遲，其降幅比中央更明顯就是情理中事。同理，貨物類采購規模卻保持6.7%的增幅，說明是“三保”類剛性支出在貨物類采購規模上的反映，這其中部分是自然增長引致的，部分是物價增長引致的。

章輝：2018年服務類采購開始超過貨物類，成為第二大采購類別，個人認為這是一個很好的現象。盡管2019年服務類采購仍然排在第二，但是已經和貨物類采購非常接近。服務類采購占比曾連續8年保持上漲的態勢，預期隨著現代財政制度建設的推進，財政支出結構不斷向公共服務和公共產品傾斜，服務類采購占比將會超過工程類采購成為第一大采購主體。但，2019年服務類采購大幅下滑，個人認為這應當引起重視。我國大力倡導服務型政府，政府應把有限的資金用在服務社會、服務經濟、服務民生方面，與此相匹配，服務類采購規模應該大幅上升。并且，在目前國內國際的經濟環境下，服務類采購對于解決就業、扶持中小企業等具有重要的價值。建議今后政府購買服務的主體應該進一步明確，對政府購買服務的事項要求應更加精準化。

姜愛華：服務類采購規模下降有兩個方面的原因：一是各地壓減一般性支出，一些服務采購被壓減；二是服務采購中有相當一部分規模并不大，隨著采購限額標準的提高，就不需要執行政府采購程序，因此不被統計在政府采購規模之中。

王叢虎：正是各級政府積極貫徹落實習近平總書記關于艱苦奮斗、勤儉節約一系列重要論述精神以及堅決落實“政府帶頭過好緊日子”等要求，才使得工程、服務類采購規模明顯下降。貨物類相對于工程和服務類項目而言更具有剛性的需求，即各級政府運轉的必需品。所以，貨物類采購在整體規模下降的趨勢下仍保持了一定的增量。

深改背景下采購各方須適應新趨勢

姜愛華：全國政府采購規模下降一方面是適應經濟發展進入新常態的必然結果，另一方面也是政府采購自身改革的部分體現。政府采購規模下降的同時，也實現了更好的“提質增效”，這與全面預算績效管理改革的精神是一致的。今后采購各方要以“績效”為引領，繼續深化政府采購制度改革。

裴育：根據國際慣例，政府采購規模一般占GDP的10%左右、占財政支出總額的30%左右。個人認為中國政府采購規模下降只是階段性、暫時的。長遠看，其規模一定會隨著GDP規模的上升而上升。采購各方需要根據自身需求的變化，按照政府采購政策的要求，動態調整采購策略，提升采購效率，節約采購資金，促進預算單位事業發展，才是政府采購題中應有之義。

王叢虎：發達國家的公共采購包含范圍較廣，而我國目前政府采購金額反應的主要是保持各級行政機關、事業單位等財政撥款單位正常運行所支出的部分資金總數。由于客觀存在的原因，采購人應繼續認真貫徹中央有關要過緊日子的要求，厲行節儉、壓縮不必要的開支。對于以政府采購為依托的供應商而言，應該積極調整戰略、積極適應形勢、開拓新的市場。

張旭東：全國政府采購規模是政府采購影響力和政策調控余地的基礎。采購規模不升反降應當引起警惕，除執行因素外，更要檢視制度問題。現行《政府采購法》定義的政府采購其實僅僅在公共采購中“劃”了一塊，大量的利用財政性資金或公共資源進行的購買性支出沒有算在政府采購規模里。這既嚴重低估了實際采購體量，也不符合GPA談判外方要求，更關鍵的是很大程度上制約了政府采購這項事業本身的發展。據了解，當前許多國有企業其實非常希望能夠納入政府采購管理，政府采購這些年發展打下的基礎也完全有能力承接。但受制于立法，一直未能積極回應，迫切需要根據深化政府采購制度改革精神對政府采購法進行修訂。

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