淺探我國如何開展政府采購績效評價（二）

【聚焦·政府采購績效評價】

淺探我國如何開展政府采購績效評價（二）

■ 本報記者 昝妍

政府采購績效評價的目標

政府采購績效評價的目標是開展政府采購績效評價的方向。20世紀80年代，以英國、美國、澳大利亞等國為代表的的西方國家開展大規模的政府改革運動，即“新公共管理運動”。“新公共管理運動”借鑒績效審計和企業管理的相關理論，嘗試在公共管理中引入市場競爭機制，提高公共部門的管理水平和效率。同時，該運動還提出以經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）為目標，即所謂的“3E”目標，對公共部門管理進行績效評價。以英國為例，英國政府預算部門在編制下一財政年度的預算時，都會以國家審計署出具的績效審計報告為主要依據，從經濟、效率、有效性基礎上進行預算編制。“新公共管理運動”倡導的公共部門績效管理也為政府采購管理提供了一定的理論依據。同一時間，西方國家首次將績效評價也引入到政府采購管理中，使公共部門從之前重視政府采購活動的過程（程序導向），轉向為重視政府采購的結果和效益（結果導向）。政府采購績效評價尤其是強調對政府采購質量、效率、效益公眾滿意度等多維度進行評價。

具體來說，政府采購績效評價“3E”目標中的經濟性，是指政府采購項目投入成本的最小化。簡而言之就是政府采購過程中盡可能降低各項成本支出。經濟性也可看作“物有所值”，這是西方國家開展政府采購績效評價工作最原始的動力之一，主要目的是解決政府采購活動中資金嚴重浪費和資金分配不均等問題。政府采購中經濟性目標是指以最有利的價格采購質量最滿足需求的產品（或服務），也就是常說的優質優價的政府采購。國際上的政府采購制度也特別強調這一點，如，聯合國貿易法委員會《示范法》在序言中指出：“應使采購盡量節省開銷”；世界銀行《采購指南》：“采購項目中，必須注意經濟性。”“3E”目標中的效率性，是指政府采購項目投入與產出的關系，包括是否以最小的投入取得一定的產出或者是否以一定的投入取得最大的產出。效率性要求政府采購項目的運行時效、規范化程度和資金使用效率最大化以及政府采購執行、管理機構的組織績效最優化。按照這一原則，政府采購應減少不必要的采購環節，縮短采購時間、盡可能節約財政資金，提高資金使用效率；執行、管理機構保持高效運轉等。“3E”目標中的效益性，是指所采購的貨物、服務或工程滿足采購人的需求，且采購人、供應商都對采購過程、結果滿意。

目前，國內外對政府采購績效評價的目標大部分均以 “3E”為目標。但也有部分觀點在“3E”目標基礎上進行延伸。如，中南財經政法大學財政稅務學院教授、經濟學博士王金秀以及我國臺灣地區經濟學學者葉彬都表示政府采購績效評價在“3E”目標的基礎上，還可增加“3公”目標。“3公”是指評估政府采購支出和采購活動的公開性、公平性、公正性。公開性可以理解為政府采購活動的透明度。公開性有廣義和狹義之分，廣義的公開性是指，與政府采購法律制度以及政府采購活動有關的所有信息原則上都應公開透明。狹義的公開性是指，政府采購的采購人或采購機構依據法定的條件和要求向潛在供應商披露與政府采購活動有重大關系的信息。政府采購信息的公開要符合全面性、真實性、易得性要求。公平性是指，政府采購活動中各方當事人之間的權利與義務應當對等。它既適用于采購人與供應商之間的合同關系，又適用于采購人與代理機構之間的代理關系。公正性，旨在調整政府采購當事人之間的權利義務關系。強調公正性是因為政府開展采購活動的法律基礎是供應商之間的法律地位平等原則和采購人與供應商之間的等價交換原則。

曹國強和丁江斌在合著的《中央預算單位政府采購績效管理的思考與建議》一文中提出，有針對性地在“3E”目標基礎上構建中央預算單位政府采購績效評價目標體系。他們將政府采購績效評價目標概括為“產出+效益+滿意度”目標。產出目標主要體現在政府采購預算與執行的對照、采購合同執行結果、履約驗收等。效益目標主要強調對政府采購實施預期是否達到的評級。滿意度目標是針對政府采購業務是否認可設計。產出目標下設數量、質量、時效、成本四項子目標；效益目標下設經濟性、社會性、生態性、可持續性四項子目標；滿意度目標下設的唯一子目標為服務對象、受益人的認可度。

由上可以看出，其實不論是 “3E”+“3公”還是“產出+效益+滿意度”作為政府采購績效評價的目標，都是在“3E”原則的基礎上構建的。因此業內專家提出，我國政府采購績效評價的目標可以“3E”原則的基礎上，根據不同政府采購主體（監管部門、行政部門、執行部門、供應商、使用者）、不同政府采購項目（貨物、服務、工程）再確定詳細子目標。

政府采購績效評價的基本原則

政府采購績效評價是一項較為復雜的工作，構建政府采購績效評價體系的基礎就是確定政府采購績效評價的基本原則。目前，國內學者對政府采購績效評價的基本原則大致包括以下四項：

第一，全面性和特殊性相結合的原則。由于政府采購涉及的范圍廣、內容復雜并且政府采購績效評價需要考慮近期和長遠的效益，因此構建政府采購績效評價體系應遵循全面性原則。全面性應包括政府采購各參與主體（財政部門、采購人、政府采購代理機構、供應商、社會公眾），政府采購活動全過程（招標、投標、采購、合同簽訂、履約驗收、回收設計），政府采購標的（數量、質量、政策功能）等績效評價。但應該注意的是，不同的采購項目支出具有不同的功能，所追求的效益也有側重，所以在評價時，也應充分考慮不同采購項目所產生的經濟和社會效益的特殊性。

第二，統一性和差別性相結合的原則。建立一套統一的原則、制度、指標、程序和方法，是構建政府采購績效評價體系的所必須的。否則政府采購績效評價結果將失去可比性，準確性也無據可評。同時，政府采購績效表現形式的多樣性也決定了對不同部門、不同類別的政府采購支出的績效評價需要在統一規范的基礎上，充分考慮差異性，選擇與具體采購支出對象相適用的方法和指標。

第三，理論與實踐相結合的原則。由于西方國家在財政支出和政府采購績效的理論基礎比較完善且實踐時間較長有比較豐富的經驗，因此我國政府采購的績效管理可以借鑒國外的理論知識與實踐經驗。但同時，由于政府采購的內容和績效表現形式的多樣性以及社會政治、經濟環境的不同，我國的政府采購績效評價體系要針對我國政府采購的現狀和實際出發，設計出一套既有激勵機制又有約束機制、既具有科學性又有可操作性的評價指標。

第四，定量與定性分析相結合的原則。定量分析主要是對研究對象所包含成分的數量關系或所具備性質間的數量關系進行分析；定性分析是指，分析被考察對象所包含的成分或具備的特性，通常用描述性語句表達有關的分析結果。若單純使用定量或定性的方法對政府采購績效進行評價，勢必會影響評價結果的客觀公正性。政府采購績效評價體系中，凡是能夠直接量化的指標，應采用定量指標進行績效評價，如，政府采購項目的經濟效益狀況。有的績效如公眾滿意度、政府采購促進中小企業發展、社會福利性企業（殘疾人企業、監獄企業等）促進環保節能等方面的績效都難以用定量的指標進行評價，就需要在政府采購績效評價體系中進行定性分析。

此外，在上述四項基本原則外，還有部分學者提出“可比性原則”。提出該原則的學者們認為，政府采購績效評價體系所得到的評價結果需要一個基礎績效水平幫助政府采購工作的績效進行判斷和評價，可比性原則包括橫向和縱向的比較。即在相同或類似的政府采購項目設置相同的政府采購績效評價指標和評價標準。如果對不同的政府采購項目在不同時期所得到的績效評價結果進行比較和判斷，這樣有助于政府采購長遠性的良好發展。

（未完待續，下篇于9月8日三版刊登）

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域外政采績效管理簡介

英國：

學術界普遍認為政采制度起源于英國。1782年英國政府設立國家文具公用局專門為政府部門采購辦公用品。此后該機構發展成為物資供應部，負責所有政府部門的貨物采購。隨著該機構職能的擴大、采購范圍的增長，個人利益侵蝕公共權力的現象愈發凸顯。在此背景下，催生了英國政采法制體系“物有所值”目標的形成。1982年，英國政府頒布《財務管理新舉措》，明確要求對公共部門財政支出績效評價。評價對象包括，中央政府和地方政府各部門的評價以及具體項目的評價；評價內容包括，對支出項目技術方案的效果評價、對支出項目的經濟性、有效性、效率性進行評價。

澳大利亞：

澳大利亞由于長期受英聯邦殖民，經濟政治體制深受英國影響。政府采購制度也與英聯邦政府所提倡的“物有所值”目標一致。澳大利亞對政府采購績效評價是政府內部評價和外部機構評價“并駕齊驅”開展。政府采購績效評價的目標是提升經濟效益與社會效益：政府采購活動第一要滿足公共部門對貨物、服務和工程的需要，同時最大限度的節約采購資金；第二要通過政府采購績效評價維護該國公開、公平、公正的市場經濟秩序。此外，政府采購績效評價不僅要對采購資金的來源和運用進行審計評價，還需對采購行為是否嚴格遵守相關法律法規進行評價。

美國：

1993年美國國會頒布了《政府績效和結果法案》，法案要求公共部門每年向國會提交年度財政支出績效評價報告，國會使用績效評價結果指導公共資源分配，提高聯邦政府工作效率和公共資金的使用效益。評級內容包括財政支出過程評價、經濟效益評價、綜合影響評價、可持續性評價。1994年和1995年，美國先后出臺了《聯邦采購簡化法案》《聯邦采購改革法案》，兩法案都遵循以結果為導向的績效管理理念。另外，美國政府采購績效管理會關注政采政策功能目標的實現，其中包括：中小微企業優惠目標、貧困地區發展目標、少數民族地區發展目標、支持購買本地企業產品的目標等。通過這些目標的設定，達到調控經濟發展、效率優化、促進就業等。

（文字/昝妍）

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