淺探我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)（二）

【聚焦·政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)】

淺探我國(guó)如何開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)（二）

■ 本報(bào)記者 昝妍

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的方向。20世紀(jì)80年代，以英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞等國(guó)為代表的的西方國(guó)家開(kāi)展大規(guī)模的政府改革運(yùn)動(dòng)，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”借鑒績(jī)效審計(jì)和企業(yè)管理的相關(guān)理論，嘗試在公共管理中引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高公共部門(mén)的管理水平和效率。同時(shí)，該運(yùn)動(dòng)還提出以經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和有效性（Effectiveness）為目標(biāo)，即所謂的“3E”目標(biāo)，對(duì)公共部門(mén)管理進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。以英國(guó)為例，英國(guó)政府預(yù)算部門(mén)在編制下一財(cái)政年度的預(yù)算時(shí)，都會(huì)以國(guó)家審計(jì)署出具的績(jī)效審計(jì)報(bào)告為主要依據(jù)，從經(jīng)濟(jì)、效率、有效性基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)算編制。“新公共管理運(yùn)動(dòng)”倡導(dǎo)的公共部門(mén)績(jī)效管理也為政府采購(gòu)管理提供了一定的理論依據(jù)。同一時(shí)間，西方國(guó)家首次將績(jī)效評(píng)價(jià)也引入到政府采購(gòu)管理中，使公共部門(mén)從之前重視政府采購(gòu)活動(dòng)的過(guò)程（程序?qū)颍D(zhuǎn)向?yàn)橹匾曊少?gòu)的結(jié)果和效益（結(jié)果導(dǎo)向）。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)尤其是強(qiáng)調(diào)對(duì)政府采購(gòu)質(zhì)量、效率、效益公眾滿(mǎn)意度等多維度進(jìn)行評(píng)價(jià)。

具體來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)“3E”目標(biāo)中的經(jīng)濟(jì)性，是指政府采購(gòu)項(xiàng)目投入成本的最小化。簡(jiǎn)而言之就是政府采購(gòu)過(guò)程中盡可能降低各項(xiàng)成本支出。經(jīng)濟(jì)性也可看作“物有所值”，這是西方國(guó)家開(kāi)展政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)工作最原始的動(dòng)力之一，主要目的是解決政府采購(gòu)活動(dòng)中資金嚴(yán)重浪費(fèi)和資金分配不均等問(wèn)題。政府采購(gòu)中經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)是指以最有利的價(jià)格采購(gòu)質(zhì)量最滿(mǎn)足需求的產(chǎn)品（或服務(wù)），也就是常說(shuō)的優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)的政府采購(gòu)。國(guó)際上的政府采購(gòu)制度也特別強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，如，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)《示范法》在序言中指出：“應(yīng)使采購(gòu)盡量節(jié)省開(kāi)銷(xiāo)”；世界銀行《采購(gòu)指南》：“采購(gòu)項(xiàng)目中，必須注意經(jīng)濟(jì)性。”“3E”目標(biāo)中的效率性，是指政府采購(gòu)項(xiàng)目投入與產(chǎn)出的關(guān)系，包括是否以最小的投入取得一定的產(chǎn)出或者是否以一定的投入取得最大的產(chǎn)出。效率性要求政府采購(gòu)項(xiàng)目的運(yùn)行時(shí)效、規(guī)范化程度和資金使用效率最大化以及政府采購(gòu)執(zhí)行、管理機(jī)構(gòu)的組織績(jī)效最優(yōu)化。按照這一原則，政府采購(gòu)應(yīng)減少不必要的采購(gòu)環(huán)節(jié)，縮短采購(gòu)時(shí)間、盡可能節(jié)約財(cái)政資金，提高資金使用效率；執(zhí)行、管理機(jī)構(gòu)保持高效運(yùn)轉(zhuǎn)等。“3E”目標(biāo)中的效益性，是指所采購(gòu)的貨物、服務(wù)或工程滿(mǎn)足采購(gòu)人的需求，且采購(gòu)人、供應(yīng)商都對(duì)采購(gòu)過(guò)程、結(jié)果滿(mǎn)意。

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)大部分均以 “3E”為目標(biāo)。但也有部分觀(guān)點(diǎn)在“3E”目標(biāo)基礎(chǔ)上進(jìn)行延伸。如，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士王金秀以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)者葉彬都表示政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)在“3E”目標(biāo)的基礎(chǔ)上，還可增加“3公”目標(biāo)。“3公”是指評(píng)估政府采購(gòu)支出和采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)性、公平性、公正性。公開(kāi)性可以理解為政府采購(gòu)活動(dòng)的透明度。公開(kāi)性有廣義和狹義之分，廣義的公開(kāi)性是指，與政府采購(gòu)法律制度以及政府采購(gòu)活動(dòng)有關(guān)的所有信息原則上都應(yīng)公開(kāi)透明。狹義的公開(kāi)性是指，政府采購(gòu)的采購(gòu)人或采購(gòu)機(jī)構(gòu)依據(jù)法定的條件和要求向潛在供應(yīng)商披露與政府采購(gòu)活動(dòng)有重大關(guān)系的信息。政府采購(gòu)信息的公開(kāi)要符合全面性、真實(shí)性、易得性要求。公平性是指，政府采購(gòu)活動(dòng)中各方當(dāng)事人之間的權(quán)利與義務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)等。它既適用于采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的合同關(guān)系，又適用于采購(gòu)人與代理機(jī)構(gòu)之間的代理關(guān)系。公正性，旨在調(diào)整政府采購(gòu)當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。強(qiáng)調(diào)公正性是因?yàn)檎_(kāi)展采購(gòu)活動(dòng)的法律基礎(chǔ)是供應(yīng)商之間的法律地位平等原則和采購(gòu)人與供應(yīng)商之間的等價(jià)交換原則。

曹?chē)?guó)強(qiáng)和丁江斌在合著的《中央預(yù)算單位政府采購(gòu)績(jī)效管理的思考與建議》一文中提出，有針對(duì)性地在“3E”目標(biāo)基礎(chǔ)上構(gòu)建中央預(yù)算單位政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)體系。他們將政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)概括為“產(chǎn)出+效益+滿(mǎn)意度”目標(biāo)。產(chǎn)出目標(biāo)主要體現(xiàn)在政府采購(gòu)預(yù)算與執(zhí)行的對(duì)照、采購(gòu)合同執(zhí)行結(jié)果、履約驗(yàn)收等。效益目標(biāo)主要強(qiáng)調(diào)對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施預(yù)期是否達(dá)到的評(píng)級(jí)。滿(mǎn)意度目標(biāo)是針對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)是否認(rèn)可設(shè)計(jì)。產(chǎn)出目標(biāo)下設(shè)數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本四項(xiàng)子目標(biāo)；效益目標(biāo)下設(shè)經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性、生態(tài)性、可持續(xù)性四項(xiàng)子目標(biāo)；滿(mǎn)意度目標(biāo)下設(shè)的唯一子目標(biāo)為服務(wù)對(duì)象、受益人的認(rèn)可度。

由上可以看出，其實(shí)不論是 “3E”+“3公”還是“產(chǎn)出+效益+滿(mǎn)意度”作為政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)，都是在“3E”原則的基礎(chǔ)上構(gòu)建的。因此業(yè)內(nèi)專(zhuān)家提出，我國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)可以“3E”原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同政府采購(gòu)主體（監(jiān)管部門(mén)、行政部門(mén)、執(zhí)行部門(mén)、供應(yīng)商、使用者）、不同政府采購(gòu)項(xiàng)目（貨物、服務(wù)、工程）再確定詳細(xì)子目標(biāo)。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)較為復(fù)雜的工作，構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)就是確定政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的基本原則大致包括以下四項(xiàng)：

第一，全面性和特殊性相結(jié)合的原則。由于政府采購(gòu)涉及的范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜并且政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)需要考慮近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)的效益，因此構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系應(yīng)遵循全面性原則。全面性應(yīng)包括政府采購(gòu)各參與主體（財(cái)政部門(mén)、采購(gòu)人、政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、社會(huì)公眾），政府采購(gòu)活動(dòng)全過(guò)程（招標(biāo)、投標(biāo)、采購(gòu)、合同簽訂、履約驗(yàn)收、回收設(shè)計(jì)），政府采購(gòu)標(biāo)的（數(shù)量、質(zhì)量、政策功能）等績(jī)效評(píng)價(jià)。但應(yīng)該注意的是，不同的采購(gòu)項(xiàng)目支出具有不同的功能，所追求的效益也有側(cè)重，所以在評(píng)價(jià)時(shí)，也應(yīng)充分考慮不同采購(gòu)項(xiàng)目所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的特殊性。

第二，統(tǒng)一性和差別性相結(jié)合的原則。建立一套統(tǒng)一的原則、制度、指標(biāo)、程序和方法，是構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的所必須的。否則政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果將失去可比性，準(zhǔn)確性也無(wú)據(jù)可評(píng)。同時(shí)，政府采購(gòu)績(jī)效表現(xiàn)形式的多樣性也決定了對(duì)不同部門(mén)、不同類(lèi)別的政府采購(gòu)支出的績(jī)效評(píng)價(jià)需要在統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)上，充分考慮差異性，選擇與具體采購(gòu)支出對(duì)象相適用的方法和指標(biāo)。

第三，理論與實(shí)踐相結(jié)合的原則。由于西方國(guó)家在財(cái)政支出和政府采購(gòu)績(jī)效的理論基礎(chǔ)比較完善且實(shí)踐時(shí)間較長(zhǎng)有比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，因此我國(guó)政府采購(gòu)的績(jī)效管理可以借鑒國(guó)外的理論知識(shí)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。但同時(shí)，由于政府采購(gòu)的內(nèi)容和績(jī)效表現(xiàn)形式的多樣性以及社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不同，我國(guó)的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系要針對(duì)我國(guó)政府采購(gòu)的現(xiàn)狀和實(shí)際出發(fā)，設(shè)計(jì)出一套既有激勵(lì)機(jī)制又有約束機(jī)制、既具有科學(xué)性又有可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)。

第四，定量與定性分析相結(jié)合的原則。定量分析主要是對(duì)研究對(duì)象所包含成分的數(shù)量關(guān)系或所具備性質(zhì)間的數(shù)量關(guān)系進(jìn)行分析；定性分析是指，分析被考察對(duì)象所包含的成分或具備的特性，通常用描述性語(yǔ)句表達(dá)有關(guān)的分析結(jié)果。若單純使用定量或定性的方法對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，勢(shì)必會(huì)影響評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀(guān)公正性。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中，凡是能夠直接量化的指標(biāo)，應(yīng)采用定量指標(biāo)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，如，政府采購(gòu)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益狀況。有的績(jī)效如公眾滿(mǎn)意度、政府采購(gòu)促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、社會(huì)福利性企業(yè)（殘疾人企業(yè)、監(jiān)獄企業(yè)等）促進(jìn)環(huán)保節(jié)能等方面的績(jī)效都難以用定量的指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，就需要在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系中進(jìn)行定性分析。

此外，在上述四項(xiàng)基本原則外，還有部分學(xué)者提出“可比性原則”。提出該原則的學(xué)者們認(rèn)為，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系所得到的評(píng)價(jià)結(jié)果需要一個(gè)基礎(chǔ)績(jī)效水平幫助政府采購(gòu)工作的績(jī)效進(jìn)行判斷和評(píng)價(jià)，可比性原則包括橫向和縱向的比較。即在相同或類(lèi)似的政府采購(gòu)項(xiàng)目設(shè)置相同的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。如果對(duì)不同的政府采購(gòu)項(xiàng)目在不同時(shí)期所得到的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行比較和判斷，這樣有助于政府采購(gòu)長(zhǎng)遠(yuǎn)性的良好發(fā)展。

（未完待續(xù)，下篇于9月8日三版刊登）

【相關(guān)內(nèi)容】

域外政采績(jī)效管理簡(jiǎn)介

英國(guó)：

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為政采制度起源于英國(guó)。1782年英國(guó)政府設(shè)立國(guó)家文具公用局專(zhuān)門(mén)為政府部門(mén)采購(gòu)辦公用品。此后該機(jī)構(gòu)發(fā)展成為物資供應(yīng)部，負(fù)責(zé)所有政府部門(mén)的貨物采購(gòu)。隨著該機(jī)構(gòu)職能的擴(kuò)大、采購(gòu)范圍的增長(zhǎng)，個(gè)人利益侵蝕公共權(quán)力的現(xiàn)象愈發(fā)凸顯。在此背景下，催生了英國(guó)政采法制體系“物有所值”目標(biāo)的形成。1982年，英國(guó)政府頒布《財(cái)務(wù)管理新舉措》，明確要求對(duì)公共部門(mén)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)對(duì)象包括，中央政府和地方政府各部門(mén)的評(píng)價(jià)以及具體項(xiàng)目的評(píng)價(jià)；評(píng)價(jià)內(nèi)容包括，對(duì)支出項(xiàng)目技術(shù)方案的效果評(píng)價(jià)、對(duì)支出項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、有效性、效率性進(jìn)行評(píng)價(jià)。

澳大利亞：

澳大利亞由于長(zhǎng)期受英聯(lián)邦殖民，經(jīng)濟(jì)政治體制深受英國(guó)影響。政府采購(gòu)制度也與英聯(lián)邦政府所提倡的“物有所值”目標(biāo)一致。澳大利亞對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)是政府內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)“并駕齊驅(qū)”開(kāi)展。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)是提升經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益：政府采購(gòu)活動(dòng)第一要滿(mǎn)足公共部門(mén)對(duì)貨物、服務(wù)和工程的需要，同時(shí)最大限度的節(jié)約采購(gòu)資金；第二要通過(guò)政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)維護(hù)該國(guó)公開(kāi)、公平、公正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。此外，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)不僅要對(duì)采購(gòu)資金的來(lái)源和運(yùn)用進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，還需對(duì)采購(gòu)行為是否嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

美國(guó)：

1993年美國(guó)國(guó)會(huì)頒布了《政府績(jī)效和結(jié)果法案》，法案要求公共部門(mén)每年向國(guó)會(huì)提交年度財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，國(guó)會(huì)使用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果指導(dǎo)公共資源分配，提高聯(lián)邦政府工作效率和公共資金的使用效益。評(píng)級(jí)內(nèi)容包括財(cái)政支出過(guò)程評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)、綜合影響評(píng)價(jià)、可持續(xù)性評(píng)價(jià)。1994年和1995年，美國(guó)先后出臺(tái)了《聯(lián)邦采購(gòu)簡(jiǎn)化法案》《聯(lián)邦采購(gòu)改革法案》，兩法案都遵循以結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效管理理念。另外，美國(guó)政府采購(gòu)績(jī)效管理會(huì)關(guān)注政采政策功能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，其中包括：中小微企業(yè)優(yōu)惠目標(biāo)、貧困地區(qū)發(fā)展目標(biāo)、少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展目標(biāo)、支持購(gòu)買(mǎi)本地企業(yè)產(chǎn)品的目標(biāo)等。通過(guò)這些目標(biāo)的設(shè)定，達(dá)到調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展、效率優(yōu)化、促進(jìn)就業(yè)等。

（文字/昝妍）

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