以公共利益為核心構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

【聚焦·政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)】

以公共利益為核心構(gòu)建政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系

■ 梁依寧

自十九大報(bào)告提出“全面實(shí)施績(jī)效管理”以來(lái)，績(jī)效管理成為今后財(cái)政活動(dòng)的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）也提出要積極開(kāi)展政府采購(gòu)等涉及財(cái)政資金的績(jī)效管理，明確了將在政府采購(gòu)中引入績(jī)效制度。根據(jù)《意見(jiàn)》，為使政府采購(gòu)績(jī)效制度與優(yōu)化后的預(yù)算績(jī)效管理相符合，就要在采購(gòu)預(yù)算、執(zhí)行和監(jiān)督的全過(guò)程中融入績(jī)效理念。對(duì)此，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)第三方績(jī)效評(píng)價(jià)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在部分省市的政府采購(gòu)工作中嘗試引入績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。然而，自2015年《預(yù)算法》修改立法宗旨，我國(guó)財(cái)政法的重點(diǎn)逐漸從“管理”轉(zhuǎn)向“限權(quán)”，作為財(cái)政監(jiān)督的重要方法，績(jī)效的理念也有所變化，由以經(jīng)濟(jì)效益為核心轉(zhuǎn)而關(guān)注預(yù)算的公共效益。

在此前提下，要在政府采購(gòu)中構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)制度，也需要秉持公共價(jià)值理念，確立新的價(jià)值導(dǎo)向和目標(biāo)，引導(dǎo)政府采購(gòu)走向公共財(cái)政。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向

第一，公共利益是政府采購(gòu)的最高價(jià)值。華南理工大學(xué)法學(xué)院教授蔣悟真在《論中國(guó)預(yù)算法的現(xiàn)代化》一文中提到：“公共價(jià)值是預(yù)算的最高目標(biāo)。” 公共財(cái)政理念下，只有在滿足社會(huì)公共需求的前提下，政府部門(mén)支出財(cái)政資金、供給公共產(chǎn)品的財(cái)政活動(dòng)才有意義。因此，對(duì)有采購(gòu)需求的主體來(lái)說(shuō)，使用財(cái)政資金采購(gòu)貨物、工程等公共物品的最終目的仍是為了確保公共利益能夠最大化地得到實(shí)現(xiàn)。績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種財(cái)政監(jiān)督手段，是憲法民主精神在財(cái)政法中的體現(xiàn)，公民可以通過(guò)參與績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)控制財(cái)政資金以有益于公共利益的方式流轉(zhuǎn)，以防止政府濫用財(cái)政權(quán)浪費(fèi)公共資源。由此，充任監(jiān)督職能的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)也應(yīng)以促進(jìn)社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)為最高價(jià)值導(dǎo)向。

第二，經(jīng)濟(jì)效益是績(jī)效目標(biāo)的直接體現(xiàn)。績(jī)效管理是人們根據(jù)既定的目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)的方法對(duì)資金的運(yùn)作效率和產(chǎn)出效益進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)的活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)資源配置與運(yùn)用效率。財(cái)政歸根結(jié)底是國(guó)家對(duì)從公民手中征集而來(lái)的資源進(jìn)行分配的一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)于政府部門(mén)來(lái)說(shuō)，績(jī)效最直接的功能就是幫助其判斷如何以更低的成本滿足更多的需求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效率的提高仍是對(duì)政府采購(gòu)實(shí)行績(jī)效管理最直接的追求。因此，在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中，經(jīng)濟(jì)效益是體現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)滿足程度的最直接的指標(biāo)。再者，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》在第一條明確其立法目的是“提高政府采購(gòu)資金的使用效益”，也暗含了利用績(jī)效規(guī)制政府采購(gòu)的理念。由此，經(jīng)濟(jì)效益仍應(yīng)是政府采購(gòu)績(jī)效最直接的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的目標(biāo)

第一，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管。公共財(cái)政表現(xiàn)出公共性與經(jīng)濟(jì)性的雙重屬性，如何約束政府財(cái)權(quán)，使財(cái)政資金的使用始終圍繞社會(huì)公共利益，向來(lái)是財(cái)政監(jiān)管的重要命題。自對(duì)預(yù)算實(shí)行績(jī)效管理以來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)在預(yù)算監(jiān)管中展現(xiàn)出良好的效果，并逐步擴(kuò)展到預(yù)算以外的財(cái)政支出領(lǐng)域，成為財(cái)政監(jiān)管的重要手段。作為涉財(cái)政資金的活動(dòng)，政府采購(gòu)中同樣需要實(shí)現(xiàn)公共性與經(jīng)濟(jì)性的平衡，因此，最大程度地發(fā)揮績(jī)效對(duì)采購(gòu)工作的監(jiān)管作用，對(duì)財(cái)政資金的使用形成有效約束，成為在政府采購(gòu)中構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)體系的首要目標(biāo)。

第二，促進(jìn)財(cái)政體系優(yōu)化。政府采購(gòu)所使用的資金來(lái)源于公共財(cái)政，因而促進(jìn)財(cái)政體系優(yōu)化也是政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)的應(yīng)有之義。理想的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)同時(shí)具有提高政府采購(gòu)效益和規(guī)范財(cái)政資金收支功能，為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，在構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)制度時(shí)應(yīng)注意與財(cái)政支出績(jī)效充分銜接，推動(dòng)政府采購(gòu)績(jī)效結(jié)果關(guān)聯(lián)財(cái)政政策，促進(jìn)財(cái)政制度整體優(yōu)化。

第三，增進(jìn)社會(huì)福祉。既然實(shí)現(xiàn)公共利益是財(cái)政所追求的最高價(jià)值，那么對(duì)政府采購(gòu)來(lái)說(shuō)，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)的最終目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是最大程度地增進(jìn)社會(huì)福祉。具體而言，績(jī)效評(píng)價(jià)可從以下兩種路徑對(duì)采購(gòu)活動(dòng)施加影響，以同時(shí)提升公共產(chǎn)品供給質(zhì)量和效率：一是促使采購(gòu)部門(mén)向公眾需要的領(lǐng)域投入財(cái)政資金，二是引導(dǎo)采購(gòu)工作以有利于公共利益實(shí)現(xiàn)的方式運(yùn)行。

政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建思路

第一步，圍繞公共價(jià)值重塑評(píng)價(jià)理念。首先，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)以公共利益為評(píng)價(jià)的核心理念。一方面，要在預(yù)算和監(jiān)督過(guò)程中更加關(guān)注民意機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾在績(jī)效評(píng)價(jià)中的權(quán)責(zé)，保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。另一方面，各采購(gòu)主體應(yīng)當(dāng)摒棄以資金使用經(jīng)濟(jì)效率為核心標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)值取向，轉(zhuǎn)而將優(yōu)化公共產(chǎn)品供給質(zhì)量，更好滿足社會(huì)公共需要作為績(jī)效管理的終極目標(biāo)。其次，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)提高公眾參與程度。范圍、行使方式和約束機(jī)制是評(píng)估公民參與對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)影響程度的三個(gè)層面，采購(gòu)部門(mén)也可以從這三方面入手，提高本部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)中公眾參與的程度：第一，擴(kuò)大政府采購(gòu)中公民可參與的采購(gòu)項(xiàng)目，盡可能地將全部涉財(cái)政資金的采購(gòu)活動(dòng)納入公民監(jiān)督的范圍；第二，豐富參與權(quán)的行使方式，充分利用政務(wù)平臺(tái)、懇談會(huì)、走訪以及調(diào)查問(wèn)卷等方式盡可能完整地收集公民對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)價(jià)；第三，建立約束機(jī)制，加深公民評(píng)價(jià)對(duì)預(yù)算制定、采購(gòu)結(jié)果以及負(fù)責(zé)人政務(wù)能力評(píng)價(jià)的影響。

第二步，構(gòu)建多元化的指標(biāo)體系。首先，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)設(shè)立長(zhǎng)、短期效益并舉的評(píng)價(jià)指標(biāo)。作為宏觀調(diào)控的工具，政府采購(gòu)的目標(biāo)不是實(shí)現(xiàn)單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值的最大化，而是要兼顧經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多方面綜合因素，促進(jìn)社會(huì)福祉。所以，在經(jīng)濟(jì)效益之外，社會(huì)、生態(tài)、人文等影響周期較長(zhǎng)的因素也是政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)不可或缺的指標(biāo)。當(dāng)前政府采購(gòu)績(jī)效中仍存在著集中于短期效益而忽視長(zhǎng)期效益的問(wèn)題，因此，在構(gòu)建指標(biāo)體系時(shí)應(yīng)當(dāng)注重提升長(zhǎng)期效益在績(jī)效中的比重，建立長(zhǎng)短期并重的績(jī)效體系。另外，對(duì)需要在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)連續(xù)投入或可能對(duì)生態(tài)環(huán)境或居民生活產(chǎn)生較長(zhǎng)時(shí)間影響的政策或項(xiàng)目，績(jī)效主體也可以建立長(zhǎng)期跟蹤評(píng)價(jià)機(jī)制，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)進(jìn)行連續(xù)評(píng)價(jià)，以便于資金使用部門(mén)及時(shí)調(diào)整。其次，政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)突出體現(xiàn)采購(gòu)受益人的評(píng)價(jià)。社會(huì)公共價(jià)值是政府采購(gòu)績(jī)效的最終目標(biāo)，只有受益對(duì)象才能準(zhǔn)確評(píng)價(jià)政府提供的公共產(chǎn)品是否實(shí)現(xiàn)了這一目標(biāo)，因此，需要在政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中突出目標(biāo)受益人的地位。為此，一方面應(yīng)當(dāng)在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)中擴(kuò)大公眾評(píng)價(jià)的權(quán)重，使公眾的反饋能有效作用到績(jī)效結(jié)果，另一方面要重點(diǎn)關(guān)注目標(biāo)對(duì)象的滿意度反饋，提高收集數(shù)據(jù)的有效性。

第三步，強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制。政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)中強(qiáng)化責(zé)任機(jī)制重點(diǎn)體現(xiàn)在兩方面。首先是強(qiáng)化本部門(mén)工作對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋。績(jī)效評(píng)價(jià)工作所產(chǎn)出的結(jié)果應(yīng)當(dāng)對(duì)各部門(mén)涉財(cái)政資金的工作產(chǎn)生實(shí)際效用。為了強(qiáng)化對(duì)績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用，采購(gòu)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期測(cè)評(píng)績(jī)效目標(biāo)的完成情況，根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)形成的階段性成果，對(duì)涉財(cái)政資金采購(gòu)的計(jì)劃和執(zhí)行及時(shí)作出有針對(duì)性的調(diào)整和改進(jìn)。此外，評(píng)價(jià)部門(mén)還應(yīng)當(dāng)與監(jiān)察、紀(jì)檢等履行監(jiān)督、執(zhí)法職能的單位充分配合，暢通部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向司法證據(jù)的轉(zhuǎn)化渠道，以抑制采購(gòu)活動(dòng)中貪污、瀆職等違法犯罪行為的發(fā)生。其次是強(qiáng)化評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)其他采購(gòu)項(xiàng)目的指引作用。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)當(dāng)作為其他采購(gòu)項(xiàng)目計(jì)劃和執(zhí)行的參考。績(jī)效是對(duì)本期采購(gòu)工作執(zhí)行進(jìn)展和產(chǎn)出效果最清晰也是最直觀的反映，以本期工作的績(jī)效結(jié)果作為基準(zhǔn)，采購(gòu)部門(mén)可以在下期采購(gòu)的過(guò)程中避免同樣的失誤，使公共產(chǎn)品的供給更有效率。尤其在制定預(yù)算環(huán)節(jié)，采購(gòu)部門(mén)更應(yīng)以本期績(jī)效結(jié)果為參考，糾正在本次采購(gòu)中出現(xiàn)的問(wèn)題，更加合理地安排下期預(yù)算，以期實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效率和收益的雙重提升。

（作者系天津工業(yè)大學(xué)2019級(jí)法學(xué)專(zhuān)業(yè)研究生）

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