讓行政裁決成為解決政采糾紛的“分流閥”

編者按：

深圳市財政局日前開出第一份政府采購行政裁決決定書，這標志著該市政采行政裁決改革工作揚帆起航。同樣作為財政部政采行政裁決改革試點的上海和內蒙古也已開足馬力在改革中健全行政裁決機制。今后一個時期，政府采購行政裁決改革的落腳點將在何處，無論是各級財政部門還是供應商對此十分關注。

通過強化內控、集中管轄、引入質證、開展調解、借助協會的方式

讓行政裁決成為解決政采糾紛的“分流閥”

■ 本報記者 昝妍

今年，深圳、上海、內蒙古被財政部確定為政府采購行政裁決改革試點。這是面臨大幅增長的政府采購爭議案件，我國政府采購供應商權利救濟制度不斷完善的有益探索。事實上，行政裁決機制改革的目標就是要為解決政采糾紛起到“分流閥”作用，瞄準問題靶向發力。

政采監管部門糾紛解決面臨四大難題

記者通過采訪多省、市政府采購監管部門相關負責人了解到，財政部門目前在政府采購投訴處理中主要面臨以下幾點問題：

第一，政府采購投訴量大，特別是隨著政府采購規模不斷擴大，財政部門內部的人員力量不能適應快速增長的投訴舉報的處理需要。特別是個別縣級監管部門只有“半個人”從事監管工作，“有錯不糾”“有錯難糾”的現象較多，增加了社會對政府采購的負面評價。

第二，政府采購項目涉及新技術、新產業、新業態、新商業模式不斷增多，投訴舉報問題越來越專業、越來越復雜，財政部門作出決定所需的專業知識要求越來越高。

第三，財政部門調查取證難度大。采訪中，不少人表示，政府采購投訴處理中會涉及和其他行政部門的配合，比如對重大違法記錄和中小企業的認定取證，但財政部門的取證能力和權限有限，很多證據無法取得。盡管《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號）第二十五條規定，“應當由投訴人承擔舉證責任的投訴事項，投訴人未提供相關證據、依據和其他有關材料的，視為該投訴事項不成立。”但目前政府采購相關法律法規卻沒有明確具體哪些事項應當由各方當事人承擔舉證責任。

第四，對違法違規行為缺乏統一標尺。實踐中，由于不同財政部門的監管能力存在地域差異、層級差異或者不同工作人員對法律法規理解、處罰尺度把握各異，因此存在“同案不同處理”“同錯不同罰”“輕錯重罰”“重錯不罰”等現象。由于缺乏統一的執法標準，導致本就應接不暇處理投訴的財政部門被訴案件增多，工作量成倍增加。此外，記者還了解到，個別地方監管部門存在過度干預或不作為的狀況。

鴻毳雖性輕，但積之沉舟。政府采購投訴處理機制問題已瞄準了靶心，下一步就是出實招“闖灘破障”。

五把“利劍”斬糾紛解決之荊棘

為突破目前政采糾紛處理的瓶頸，記者采訪了一些業內人士，他們對行政裁決的改革路徑建言獻策，其中五點建議極具代表性。

利劍一，建立和完善政府采購投訴專業化的內控機制，應對不斷增長的投訴量。東部某市財政局政府采購處相關負責人認為，財政部門需要建立受理與審理相分離、隨機組成合議庭、崗位互相制約的內控機制，并根據需要進一步增加投訴處理工作人員數量。據記者了解，作為政府采購行政裁決試點的深圳市正是將改革的著力點放在了內控機制建設。該市財政部門按照“受理-調查-審理-決定-送達”的流程設計了政府采購投訴案件辦理流程。此外，還將行政調解和行政裁決有機銜接起來，形成了“三隨機兩公開一橫一縱相互制衡”的內控制度。

另外，采訪中不少工作人員都提到通過政府購買法律服務的方式增加投訴處理專職律師數量，從而提升解決糾紛的專業化水平。比如，天津市財政局政府采購處周光智認為，政府購買法律服務可以緩解財政部門的事務性工作壓力，也有利于提高投訴處理的專業化水平，降低財政部門的行政風險和法律風險。但部分受訪者對此持保留意見，如浙江省財政廳政府采購監管處副處長張旭東，他認為，我國社會整體的法律意識不斷提升,針對政府行政行為而提起的投訴、行政復議和行政訴訟大量增加。盡管政府購買法律服務的行為已在全國推行,但還在初步嘗試階段,且諸多內容涉及公權力的問題亟待解決和完善。

利劍二，省級以下爭議處理向省級集中，通過集中化提升解決政府采購糾紛的效率和專業化水平。華北某省政府采購處相關負責人表示，縣、市級財政部門政府采購爭議處理能力建設有限，將省級以下爭議處理向省級集中，一方面規模化處理必將提升行政裁決效率；另一方面，集中管轄也將統一行政裁決標準，提高專業化處理水平。另外，他補充道，例如某市級財政部門可能一年才會辦理一件某類案件，但是此類案件統一集中省級后，多次經辦同一類案件的工作人員將對此類案件的專業技術、理論知識會有全面了解，久而久之糾紛處理水平和效率也會愈來愈高。

利劍三，將質證引入投訴處理程序。《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十六條第一款規定，財政部門處理投訴事項采用書面審查的方式，必要時可以進行調查取證或者組織質證。北京市大興區人民法院孫學博向記者介紹道，質證主要是圍繞證據的真實性、合法性和關聯性進行的，其概念和主要內容來自最高人民法院關于適用《民事訴訟法》的解釋第104條。具體到政府采購投訴處理中，就是針對采購需求、技術參數、資格條件、技術安全標準等復雜事項，組織投訴人和被投訴人及相關供應商進行質證。質證環節的引入既有利于財政部門作出正確判斷，也可以有效防止惡意投訴。

利劍四，探索建立與投訴裁決并行的約談、調解等非強制方式的多元糾紛化解模式。“調解機制不僅能夠有效解決政府采購糾紛，還能讓財政部門更加深入了解相關行業政府采購的實際情況以及采購政策執行中遇到的問題，為下一步相關政策法規的出臺積累經驗。”南京市財政局政府采購管理處有關負責人表示，南京市財政局結合近幾年調解供應商過度維權引發的政府采購糾紛實踐，2019年起將調解引入到政府采購投訴處理中。上述負責人告訴記者，目前他們已建立起一套投訴調解機制，其中包括：建立調解小組、分析案件、集中聽證、分頭調解、和解撤訴等。具體來說，就是以經驗豐富的“政采老兵”搭配學習能力強的“新兵”組成相對固定的調解小組，統一扎口受理政府采購投訴；及時理清問題屬性，對于投訴內容涉及違反政府采購法等相關法律法規的，按照投訴處理流程處理。對于投訴內容法規依據不充分，涉及資格條件、采購需求、評分標準等邊界模糊的問題，適用調解機制；對適用調解機制的投訴，調解小組組織召開案件聽證會，分別聽取投訴與被投訴雙方意見，讓雙方就爭議的問題進行充分闡述，通過溝通了解彼此關切，鎖定分歧點；在集中聽證的基礎上，調解人員就雙方分歧點進行剖析，分頭向當事人進行解疑答惑，化解投訴人疑慮。就投訴人的合理訴求，督促采購人改正；對于投訴人不合理的要求，調解人員加強解釋溝通；結合前期集中聽證和分頭調解，引導雙方就爭議問題消除誤解、達成和解，主動撤訴。2019年以來南京市財政局通過調解化解投訴達6起。

利劍五，借助協會力量化解糾紛。財政部副部長許宏才近日在《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現代政府采購制度》中提出：“建立和完善政府采購行政裁決工作機制，暢通供應商救濟渠道，依法保障供應商的合法權益。發揮政府采購行業協會作用，構建行政監督和行業自律相結合的政府采購監管模式。”對此，張旭東十分認同。他表示，《國務院關于加強和規范事中事后監管的指導意見》就明確指出，要發揮行業協會在權益保護、糾紛處理等方面的作用，支持行業協會開展或參與公益訴訟、專業調解工作。此外，他還指出，行業協會受監管部門委托或當事人雙方申請，可以通過非官方第三方機構身份對協會會員的爭議和糾紛進行調解，具備一定的化解糾紛的能力和作用。協會調解糾紛的效力不是強制性的，是否接受調解以及調解結果，都以糾紛當事人雙方自愿為前提。如果行業協會本身人員力量強、業務水平高、行業影響力大，那么其糾紛化解作用就會比較明顯。

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