我們需要啥樣的政采評審專家制度

【圓桌論壇·聚焦政采評審專家】

★話題引出：近年來，業(yè)界對政府采購評審專家的抱怨聲此起彼伏，重塑政府采購評審專家制度的呼聲接連不斷。專家角色該如何定位，符合怎樣條件的專家可以入選，專家管理應如何進行……此類問題一直困擾著每一位政采人。為此，《中國政府采購報》邀請了幾位業(yè)內的實務“大咖”，結合當前實際來共同探討政府采購評審專家制度的未來之路。

我們需要啥樣的政采評審專家制度

主持人：

■中國政府采購報記者  

楊文君

嘉賓：

■南京審計大學副校長   裴育

■上海市財政局政府采購管理處副處長       王周歡

■天津市政府采購中心評標部部長   王永鋒

■山東省政府采購中心二級主任科員  汪  濤

■新疆維吾爾自治區(qū)政務服務和公共資源交易中心政府采購部負責人   木卡地瑪

■新華社辦公廳政府采購處高級工程師   李  剛

■上海百通項目管理咨詢有限公司副總工程師  張志軍

問題

主持人：各位老師好，很高興邀請到大家參與我報本期的圓桌論壇，此次的探討將圍繞政府采購評審專家（以下簡稱“專家”）的定位、使用及管理展開。實際上，對我國專家評審制度的詬病由來已久，“專家不專”、素養(yǎng)不夠、缺乏約束等都是老生常談的問題。但俗話講：“望聞問切后才能對癥下藥”。因此，想向各位老師作簡單了解：目前，我國專家本身以及專家使用、管理方面存在哪些突出問題？

裴育：在政府采購領域，專家是一支重要的力量，對推動政府采購工作發(fā)揮了應有的作用。然而，少數(shù)專家的不良行為也為政府采購活動蒙上了一層陰影，這主要表現(xiàn)在以下兩個方面。一方面，“專業(yè)不專”“水平不一”。部分專家對所評審項目的相關技術參數(shù)缺乏了解，對政府采購的相關規(guī)定和政策功能也不熟悉。另一方面，職業(yè)素養(yǎng)不夠。少數(shù)專家倚仗專家身份而從事有損政府采購公信力的活動，如，專家有意無意泄露評審文件、評審情況；個別專家與供應商存在利害關系而未聲明回避；個別專家收受采購人、采購代理機構、供應商賄賂或者獲取其他不正當利益；少數(shù)專家提供虛假材料申請入庫；個別專家拒不履行配合答復供應商詢問、質疑、投訴等。

汪濤：裴老師介紹的主要是專家自身的問題，我在這里想從制度層面談幾點問題。在專家抽取方面，對于自選專家的，根據(jù)《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）的規(guī)定，對技術復雜、專業(yè)性強的采購項目，通過隨機方式難以確定合適評審專家的，經主管預算單位同意，采購人可以自行選定相應專業(yè)領域的評審專家。那么，技術復雜、專業(yè)性強由誰來確定？該問題在具體實踐中引發(fā)了一系列質疑投訴。對于系統(tǒng)抽取專家的，一些社會代理機構通過某些手段導致專家抽取本地化，有時候又為了規(guī)避本地化而過度強調異地化，這就很有可能造成專家實際水平不能滿足項目需求的情況，因為就目前情況來講，專家水平確實存在區(qū)域差異化特征，省會城市、副省級城市的專家資源相對比較充裕且質量較高。

在專家約束機制方面，專家權利較大，采購人作為主體反而沒有主動權，法律法規(guī)雖然賦予了采購人選擇最終成交人的權利，但也只是按照專家確定的候選人順序來確定，專家約束機制還有待進一步健全。

此外，就是專家費用（支付給專家參與政府采購評審的報酬）的問題，這是令政府采購從業(yè)人員很頭疼的問題。如今，大部分省份的財政部門都根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展水平，結合本地專家情況以及根據(jù)評審所需時間制定了專家報酬給付標準。但標準的執(zhí)行卻出現(xiàn)了一些問題，如，專家在一些社會代理機構組織的項目中而獲得的評審報酬較高，而在集中采購機構組織的同類項目中獲得的評審報酬卻較低，因為社會代理機構具有營利性質，支付的靈活性較大，一般會支付給專家高于當?shù)貥藴实馁M用，而集中采購機構作為公益性平臺，會嚴格執(zhí)行相關支付標準。對此，一些專家甚至為了索要更高的報酬而故意在評審中拖沓，有時甚至以不簽字相威脅。另外，全國各地支付標準不一，很多地方并沒有規(guī)定外省專家費用的開具標準，實踐中麻煩事頻現(xiàn)。

王周歡：上述兩位老師說得已經很全面了，這在業(yè)界已基本達成了共識，在這里我還想強調三點。第一，專家角色是否需要重新定位？目前來講，根據(jù)政府采購相關法律法規(guī)的規(guī)定，除了單一來源采購項目，基本上所有的項目都需要專家參與評審，對項目的復雜程度不加區(qū)分，專家評審具有廣泛性。個人認為，這一點是要區(qū)分開的。技術、服務方案比較復雜的項目可以邀請專家評審，而通用類項目則可以考慮省略專家評審環(huán)節(jié)。要更加突出專家“專業(yè)咨詢顧問”的定位。

第二，政府采購需要什么樣的專家？“專業(yè)不精”的問題在實踐中非常突出，我認為“技術精通+了解市場+通曉政府采購規(guī)則”型的專家是政府采購領域所需要的。同時，要注意對專家進行分類。

第三，是否需要加大對專家的約束力度？實踐中基本是按照《政府采購評審專家管理辦法》對專家行為進行規(guī)范，專家泄露評審情況，或者與供應商相互串通等違法違規(guī)行為依據(jù)《中華人民共和國政府采購法實施條例》第75條規(guī)定追究法律責任，但在實務中較難取證。我國現(xiàn)行政府采購法律對專家的約束力較小，這一點是未來專家管理制度重塑中需要注意的。

原因

主持人：那這些問題產生的原因是什么呢？

王永鋒：專家在很大程度上能夠決定采購結果，導致供應商圍獵專家的情況頻繁出現(xiàn)，而監(jiān)管的難度又很大，監(jiān)管的力度也很難跟上，缺乏普遍性的警示效果和打擊力度。加之社會各界無法通過有效渠道獲悉評審得分，評審結果的公正性、準確性和專業(yè)性很難得到客觀評估和理性看待。

裴育：我認為，這里面既有客觀方面的障礙，也有主觀方面的原因。客觀來說，一方面是制度層面的，現(xiàn)有的政府采購相關法律法規(guī)關于專家方面的規(guī)定比較籠統(tǒng)，雖然對前面提到的問題有禁止性規(guī)定，但有的條款很難具體執(zhí)行，即使能夠認定專家存在違規(guī)、違紀乃至違法行為，但處罰力度一般較弱，主要為記錄其不良行為、納入信用評價系統(tǒng)，解聘且3年內不得再次申請成為專家；另一方面是專家數(shù)量與質量難以滿足實際評審需要，許多項目評審只能聘請大類行業(yè)領域專家，導致評審專業(yè)深度不夠，很多同類項目評審重復聘請同一專家，給供應商尋租提供了空間與可能。

主觀來講，專家存在逐利動機，其主動或被動成為供應商的圍獵對象，致使評審結果具有傾向性。另外，由于評審報酬標準較低，同時，專家違規(guī)成本較低，這也驅使或縱容了評審專家主動性的違規(guī)違紀行為。

建議

主持人：結合上述問題和原因，各位老師對專家及專家使用、管理還有哪些建議？

木卡地瑪：我想著重談談專家費用方面的建議，因為這個問題長期困擾著我，一些專家就因為我們支付的費用少而當場表示不參與評審，這給我們的工作帶來了很大的阻力。個人建議，將專家費用發(fā)放與評審績效掛鉤。評審結束，先按勞務費發(fā)放標準的50%支付。成交公告發(fā)布后，在法定期限內，項目未受到有效質疑投訴的，或雖受到有效質疑投訴，但處理過程中未發(fā)現(xiàn)專家在評審過程有不正當履職行為的，再向專家發(fā)放剩余費用。

李剛：我心目中的政府采購評審專家應發(fā)揮專業(yè)特長、站在第三方立場、以自己職業(yè)信譽為擔保，較為客觀真實地提供市場技術和信息，也就是充當采購人的“線人”和“耳目”，即使參與評審也應是見證者而不是裁判方。由此，專家管理應當圍繞吸引行業(yè)技術專業(yè)人才、圈內職業(yè)人才為重點，以科研單位和供應商推薦為主進行管理。

王周歡：我想重點談一下專家?guī)斓慕ㄔO。目前很多聲音都在呼吁：開放專家?guī)欤褜＜壹{入全國統(tǒng)一管理，個人認為這一點也是非常必要的。但是這里要注意一個問題，專家不是一種資格認定或者行政許可，專家和財政部門之間是一種聘用關系，對于專家入庫條件的把關更多是一種基本要求，只要專家符合條件，經財政部門聘用就可以進入專家?guī)臁．斎唬瑢τ谶@種基本條件，因為各地情況不同，所以在具體條件的設定上不能搞“一刀切”。比如，上海的專家數(shù)量比較多，我們可以適當提高標準，可以在學歷、年齡方面做一些更加嚴格的要求。而有的地方，專家數(shù)量比較少，標準可以適當放低些。另外，當庫里專家不足時，也可以考慮到庫外尋找專家，但依據(jù)政府采購法的相關要求，建議對庫外專家進行備案。總體而言，全國統(tǒng)一管理式的專家?guī)旖ㄔO是非常必要的，但它要是一個開放式的專家?guī)欤⒁猿浞譂M足采購人需求為前提。

裴育：我有三個方面的建議：一是修訂現(xiàn)有法律法規(guī)制度及實施辦法，根據(jù)政府采購現(xiàn)實操作中遇到的問題進行歸納總結，明確專家的入選條件、評審中的具體要求、違規(guī)違紀違法行為的范圍、類型及其處罰辦法，讓政府采購操作人員（主要是監(jiān)管部門）有法可依、有章可循。二是加大對專家違規(guī)違紀違法的處罰力度，區(qū)分輕重，分別給予不同程度的處理，真正起到警示教育作用。三是統(tǒng)籌全國專家?guī)煨畔①Y源，鼓勵各地共建、共享、共治專家?guī)欤膭罡鞯卦诰唧w政府采購活動中采用遠程在線評審方式，共享全國優(yōu)質評審專家資源。同時，提高專家評審待遇水平，支付與其勞動付出相對應的報酬，以吸引優(yōu)質專家進庫，持續(xù)參加政府采購評審活動。

王永鋒：管理要能夠真正落實各方的主體責任，讓項目成交結果的決定權回歸采購人，既要有效發(fā)揮專家評審的專業(yè)性，又要防止專家的傾向性。專家的作用應當輔助采購人進行決策，而不是取代采購人進行決策。管理專家和專家?guī)旖ㄔO要從“放”和“亮”上下功夫。“放”，要放開專家準入的條件，擴大專家的數(shù)量，提升專家的質量；要放開專家使用的權利，讓采購人自主決定專家的人員、數(shù)量和構成，按需擇優(yōu)使用；要放開專家使用的范圍，充分發(fā)揮專家在需求制定、評審過程、履約驗收等關鍵環(huán)節(jié)的輔助咨詢作用。“亮”，就是要把專家的意見（包括評審打分）向社會公開，讓專家對自己的意見負責，讓采購人對自己的決策負責，讓供應商明白自己的得失，主動接受社會各界對采購結果的監(jiān)督。

主持人：各位老師也都提到了，未來要發(fā)揮專家的“專業(yè)咨詢顧問”的作用。實際上，財政部副部長許宏才在其《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神加快建立現(xiàn)代政府采購制度》中就提到，發(fā)揮專家的專業(yè)咨詢作用，采購人可邀請專家參與擬定需求標準、技術解決方案和采購實施方案，參與產品質量和服務能力的履約評價，突出專家的專業(yè)支撐；評審專家要合規(guī)履職，評審專家要堅持從專業(yè)角度作出獨立的評審結論，嚴格執(zhí)行回避、保密等制度規(guī)定，在評審過程中做到客觀公正、廉潔自律。對此，各位老師怎么看？

裴育：許部長的文章涉及兩個問題，即專家在政府采購中的地位與作用，以及對專家的業(yè)務與紀律要求，這對于專家隊伍建設和專家管理是非常必要的。

汪濤：許部長的講話，為專家轉型、角色轉換、解決當前專家問題提供了一條可行的渠道。但還有一個問題要解決，在賦予采購人決定權的同時，采購人面對審計等方面的壓力，該如何敢于選擇？這是未來需要解決的，盡管可以通過建立采購人內控制度來解決，但對于大多數(shù)單位來講可行性較差。

張志軍：專家提前介入采購需求書的編制、擬定，參與合同履約評價，這有利于從專業(yè)角度為采購項目提供技術支撐。此外，還要加強對專家的管理，落實獨立評審要求，加強對評審現(xiàn)場的管理，完善評審結果評價等辦法。

展望

主持人：大家的建議都非常中肯，內容也很豐富。據(jù)了解，國外很多國家并沒有建立專家評審制度，而且，正如上述探討的一樣，我國專家評審制度廣為詬病。那是不是代表未來可以考慮舍棄這種制度，各位老師對此是否有相應的看法？

王周歡：我國引入專家評審制度，讓專家輔助專業(yè)欠缺的采購人進行采購，這里有其自身的制度優(yōu)勢。但是要注意，專家發(fā)揮的是輔助作用，而非主導作用。在國外，很多國家沒有在采購環(huán)節(jié)的專家評審制度，但是有的國家會要求專家參與采購需求論證。個人認為這是一個值得借鑒的做法，包括讓專家參與到項目履約或后續(xù)的一些評價當中。總而言之，未來對于專家管理的方向是，既要把專家管好，又要充分發(fā)揮專家的專業(yè)作用，更好地滿足采購人的需求。

李剛：經過長期的實踐和探索，業(yè)界已深刻意識到專家問題的焦點和突破的切入點。為此，要客觀地看待評審專家的作用，理順專家的職責，不能把一切惡果一推了之。在采購需求和文件編制上要加大專家的專業(yè)支撐作用，在評審階段強化電子化評審操作，減少主觀判斷，重點把精力放在履約驗收和績效評估上。

張志軍：客觀地說，在政府采購領域，絕大多數(shù)專家基本上還是比較“迎合”“遷就”采購人的。當然，也確實有一些專家在評審過程中夾雜著個人想法，但這畢竟是少數(shù)。我們不能以在評審活動中出現(xiàn)的少數(shù)違法違規(guī)現(xiàn)象而去否定第三方評審制度存在的必要性。

打一個不恰當?shù)谋确剑翰少徫募愃朴诓少徣顺龅囊粡堅嚲恚少徫募械脑u審因素和打分標準就類似于標準答案和閱卷標準，專家的角色就類似于閱卷老師。一個采購項目的評審結果，如果不符合這個項目的要求，要么就是專家評審出現(xiàn)了錯誤，要么就是采購文件本身出了問題。如果評審出現(xiàn)錯誤，現(xiàn)行法律賦予了采購人相應救濟方式，從來就沒有規(guī)定采購人必須無條件采納專家的意見；如果是采購文件編制質量有問題，則相當于是采購人自己定考題時出了偏題、怪題，這個后果，應當由誰來承擔？當然是采購人自己承擔。

汪濤：順應改革的發(fā)展，經過十幾年探索，從業(yè)人員的政府采購法律意識已經樹立起來了。中國同世界其他國家的國情不同，我國最終形成的是具有中國特色的專家評審制度，至于走向哪里，這將是一個長期的探索過程。

主持人：感謝各位老師參與本期的圓桌論壇。的確，中國的專家評審制度有其自身的優(yōu)勢，但任何事物都有兩面性，我國在專家管理方面還有許多問題需要逐步解決。而今天大家的建議則將為未來專家管理辦法的修訂、專家評審制度的完善以及政府采購制度的深化改革提供有益參考。再一次對各位老師表示感謝！

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