建議按部門或項目類別進行預算績效評價

【人物訪談】

建議按部門或項目類別進行預算績效評價

——訪上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川

■ 本報記者 昝妍

全面實施預算績效管理是深化財稅體制改革的重要內容，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。在全面實施預算績效管理的背景下，繼續完善政府采購績效評價是提高財政資金使用效益、硬化預算與責任約束以及提升國家治理效能的重要舉措之一。

近年來我國各地在推進預算績效評價改革工作中取得了一些成績，但還有一些不足之處仍需改進?！吨袊少張蟆酚浾呷涨安稍L了上海財經大學中國公共財政研究院執行院長劉小川，請他談一談完善財政預算績效評價的創新之舉。

《中國政府采購報》：您所任職的上海財經大學中國公共財政研究院與許多地方政府或財政部門聯合進行財政預算績效評價課題研究。您認為，我國預算績效評價方面現存在哪些問題亟待解決？

劉小川：我國各級政府和財政部門近年來認真貫徹落實黨中央、國務院全面實施預算績效管理決策部署。通過實踐，各級政府預算管理逐步由“投入型”向“績效型”轉變，但距離建立“全方位、全過程、全覆蓋”的預算績效管理體系這一目標尚存在一定差距。

目前，我國預算績效評價工作主要存在以下三點問題。第一，預算部門績效管理機制不完善、部分工作人員預算績效管理觀念淡薄，缺乏主動性，預算績效評價專業性不高；第二，預算績效評價形式主義嚴重；第三，突發性公共事務的財政支出項目缺乏績效評價。

具體說，首先，預算績效管理涉及黨委、政府、人大、政協、紀委監察、審計、人事、編辦及財政等多個黨政機關和職能部門。盡管有些地方政府或人大等監督職能部門開始重視預算績效評價工作，但大部分地方預算績效評價工作還是由財政部門牽頭推進。單位或部門預算管理工作被動，沒有建立績效評價機制。一些預算單位的部門領導對預算績效評價認識不到位，認為只要預算資金按照規定合理合法使用就行，對預算資金的使用效果如何并不關注。一些單位盡管開展預算績效評價工作，但僅僅為了“應付差事”。部分預算單位的工作人員認為，如何使用預算是由領導“拍板決定”，沒必要對預算資金的使用情況進行評價。有些單位的工作人員對如何開展預算績效評價、如何制定評價目標、設計評價指標一無所知。甚至不清楚如何聘請第三方機構進行預算績效評價。

其次，預算績效評價，一般采用單位自評、部門評價、財政部門評價。單位自評由預算部門組織部門本級和所屬單位對預算批復的項目績效目標完成情況進行自我評價。部門評價由預算部門根據相關要求，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和方法, 對本部門的項目組織開展績效評價。財政評價由財政部門對預算部門的項目組織開展績效評價。部門評價和財政評價在單位自評的基礎上開展，有時可委托第三方機構實施。對于這三種評價，我們在調研中發現：一是在同一種績效評價方法、相同的績效指標情況下，自評和他評的評價結果出現明顯的差異。自評評價結果分數遠高于他評結果分數。學術界有觀點認為，導致這種現象的原因，是自我評價中普遍存在社會稱許性和寬大效應，使得自我評價易形成評價偏差。因此，建議僅將自我評價結果僅看作形成性評結果的重要組成部分，不能作為“終結性”評價結果。二是他評的獨立性和專業性有待提高。獨立性缺失體現在：有些單位對第三方預算績效評價結果不滿意，通過“找領導”“找上級”的方式向財政部門施壓，干擾績效評價結果的準確應用和執行，使得預算績效評價失去了客觀性和科學性；還有某些單位或預算主管部門作為委托方在績效評價開展之前向第三方機構施壓，明確告知某些項目必須打高分。專業性缺失體現在：部分第三方機構受委托方影響較多，缺乏獨立評價思路，評價指標設置很難體現出項目的特點，導致評價報告中提出的問題缺乏針對性，甚至直接以委托方的關注點作為評價的重點，從而迎合委托方的要求；還有些評價委托方壓低第三方機構的評價費用，比如每個項目僅提供100元的評價費，導致評價機構采取“薄利多銷”的方式來對待這些項目。盡管每個項目的價格很低，但每年接收幾十個項目，項目數量多了，第三方機構賺取的評價費自然也高了。因此不少第三方機構對待故意壓價的委托方提供的項目評價采用固定模版，不進行項目調研、資料收集、數據分析等一系列工作，評價思路與績效評價指標設計完全一樣。此外，部分第三方機構缺乏專門從事預算績效評價的人才，對具體評價工作“心有余而力不足”。

最后，我國財政預算管理中，政府撥款分為預算撥款、專項撥款和總預備費三類。在各級財政的總預算中，總預備費主要用于財政預算執行中不可預測的突發重大支出一般占預算總支出的1%-3%。此外，還有專門針對處理突發性公共事務的財政投入。但目前我國對突發性公共事務的應急措施基本上是臨時制定的。財政投入缺乏制度化預算安排、缺乏系統科學的協調與指導，這筆支出也缺乏必要的監督機制和績效評價機制，因此不可避免地出現“亂花錢、多花錢、花錯錢”現象。

政府采購預算績效評價作為財政預算績效評價的一部分，其預算績效評價工作同樣存在上述問題。

《中國政府采購報》：關于上述三個問題，您認為如何破解？

劉小川：關于第一個問題的解決，有兩種思路。一是建立部門整體績效預算管理模式和政策績效管理模式，即按“一個部門一套指標”原則設計各部門績效指標，開發部門整體績效管理系統，建立共性指標和個性指標數據庫，形成既符合績效管理原理又具有中國特色的預算績效管理模式。

我國的國情是地方各級人民政府作為本級國家權力機關的執行機關，一方面要對本級人民代表大會負責，另一方面也要對上一級國家行政機關負責?？h級以上地方各級人民政府的具體行政事務由部門來履行。部門預算由本部門及所屬各單位的全部收支預算組成，是反映一個部門全部收支狀況的預算。因此，我認為預算績效評價也應該以部門為單位展開，考核該部門的職能項目預算績效評價。之所以不考核所有項目，是因為現在很多部門花錢干的事情偏離了主要職能。比如，教育部門將很多資金投入到科技、文化、出版方面。盡管這些投入可能獲得了不錯的經濟效益，但不能作為部門預算績效進行評價。通過壓實部門預算績效評價責任，可以倒逼預算部門完善績效評價制度、增強預算績效評價觀念。

二是根據不同項目類型進行績效評價，比如，教育、醫療、民生等。具體到政府采購項目，在貨物、服務、工程三大類之下細化分類，比如貨物項目的辦公用品、計算機、空調，服務項目的物業、交通工具維修、倉庫租賃等，對不同類型的項目分類管理和評價。具體說就是明確不同類型項目的績效評價標準、評價目標、評價指標、評價費用標準等。此外，關于政府采購項目的預算績效評價，要將經濟性指標和社會性指標結合。比如，要關注某部門一年度中有多少項目既落實好中小微企業、綠色環保、監獄企業、殘疾人企業等扶持政策,又保證采購項目質量、滿足采購人需求的多重目標。

第二個問題，建議將預算績效評價自評和他評相結合。針對具有代表性的和較高難度的項目，建議委托專業的第三方機構并提高評價服務費，這樣既能夠充分調動第三方機構的積極性，發揮其專業能力，又能優化評價服務資金的配置。委托方、財政部門還應加強對第三方機構的考核，對于考核不達標的機構，形成淘汰機制。

第三個問題，建議從頂層設計上完善重大突發事件預算草案、應急采購制度以及規范大突發事件采購項目預算績效評價工作。

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