“重新評審”在政府采購中的理論探討和實踐應(yīng)用

“重新評審”在政府采購中的理論探討和實踐應(yīng)用

■ 張帆 王亮

現(xiàn)行政府采購法實施以來，財政部先后出臺了多個與“重新評審”相關(guān)的部門規(guī)章、規(guī)范性文件，對其適用要求予以規(guī)定。“重新評審”包含原評審委員會重新評審和組建新的評審委員會進行重新評審兩種情形。本文通過法律適用和采購實踐對兩種情形的應(yīng)用進行分析，并對其中的爭議點提出淺見。

原評審委員會對“重新評審”的應(yīng)用

政府采購法中并未直接規(guī)定重新評審的概念。關(guān)于“重新評審”，2012年財政部印發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范政府采購評審工作有關(guān)問題的通知》（財庫［2012］69號,以下簡稱69號文）第一次對此進行規(guī)定，評審結(jié)果匯總完成后，采購人、采購代理機構(gòu)和評審委員會均不得修改評審結(jié)果或者要求重新評審，但資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)評審委員會一致認(rèn)定評分畸高、畸低的情形除外。出現(xiàn)上述除外情形的，評審委員會應(yīng)當(dāng)現(xiàn)場修改評審結(jié)果，并在評審報告中明確記載。2014年實施的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱74號令）、《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》（財庫［2014］214號,以下簡稱214號文）分別對競爭性談判、詢價、競爭性磋商等非招標(biāo)項目的重新評審進行規(guī)定。2015年實施的政府采購法實施條例（以下簡稱條例）第四十四條規(guī)定,除國務(wù)院財政部門規(guī)定的情形外,采購人、采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。此后政府采購法實施條例釋義對“重新評審”給出明確定義：重新評審，是指評標(biāo)委員會、談判小組、磋商小組和詢價小組成員簽署了評審報告，評審活動完成后，原評標(biāo)委員會、談判小組、磋商小組、和詢價小組成員對自己評審意見的重新評審。2017年實施的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）對招標(biāo)采購方式采購項目重新評審進行了規(guī)定。

以下筆者本著上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法的原則，梳理各采購方式在原評審委員會的“重新評審”情形的應(yīng)用。

一是公開招標(biāo)方式采購項目對原評審委員會“重新評審”的應(yīng)用。根據(jù)87號令第六十四條相關(guān)規(guī)定，重新評審的范圍限定為：分值匯總計算錯誤的、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍的、評標(biāo)委員會成員對客觀評審因素評分不一致的、經(jīng)評標(biāo)委員會認(rèn)定評分畸高或畸低等四種情形。這四種情形主要涉及評標(biāo)報告簽署前、評標(biāo)報告簽署后兩個環(huán)節(jié)，這兩個環(huán)節(jié)對“重新評審”的處理方式不相同。

若在評標(biāo)結(jié)果匯總完成后，且在評標(biāo)報告簽署前，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一的，評標(biāo)委員會應(yīng)當(dāng)場修改評標(biāo)結(jié)果，并在評標(biāo)報告中進行記載。此類情形主要是針對評標(biāo)委員會自行復(fù)核時發(fā)現(xiàn)上述四種情形的處理方式。另外，根據(jù)87號令第四十五條的規(guī)定，采購代理機構(gòu)在核對評標(biāo)結(jié)果時發(fā)現(xiàn)有本辦法第六十四條規(guī)定情形的，應(yīng)履行要求評標(biāo)委員會進行復(fù)核的職責(zé)。此處的復(fù)核包括評標(biāo)委員會自行復(fù)核和采購單位復(fù)核。實踐中也有部分地區(qū)出臺規(guī)范性文件，明確采購單位應(yīng)當(dāng)組織本單位工作人員在評審結(jié)果匯總完成后出具評審報告前，在采購監(jiān)督人員的監(jiān)督之下對評審結(jié)果進行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一的，采購單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況書面建議評審委員會現(xiàn)場修改評審結(jié)果或者重新評審。筆者認(rèn)為，這些地方性規(guī)范文件將采購單位對評審結(jié)果進行復(fù)核作為必須履行的流程，為依法糾錯提供了強有力的支撐，對踐行規(guī)范政府采購評審行為，提高政府采購評審質(zhì)量意義重大。

若在評標(biāo)報告簽署后，如采購人或者采購代理機構(gòu)發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一的，應(yīng)當(dāng)組織原評標(biāo)委員會進行重新評審。另外，“投標(biāo)人對分值匯總計算錯誤”提出質(zhì)疑的，采購人或者采購代理機構(gòu)可以組織原評標(biāo)委員會進行重新評審。通過“應(yīng)當(dāng)組織原評標(biāo)委員會進行重新評審”和“可以組織原評標(biāo)委員會進行重新評審”可知，采購人或者采購代理機構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)存在以上四種情形之一，組織原評標(biāo)委員會進行重新評審是應(yīng)依法履職的義務(wù)；而因質(zhì)疑提出的，法規(guī)卻是賦予了采購人或采購代理機構(gòu)選擇是否組織重新評審的權(quán)利。同時，不論是“應(yīng)當(dāng)”還是“可以”只要最終組織了原評標(biāo)委員會進行重新評審，重新評審改變評標(biāo)結(jié)果的，均應(yīng)當(dāng)書面報告本級財政部門。

法理層面，資格審查錯誤不屬于87號令第六十四條規(guī)定的可以重新評審的情形。也就是說現(xiàn)有法律框架下，資格審查錯誤不具備啟動重新評審的前置條件。雖不能組織重新評審，但為了盡可能提高政府采購效率，資格審查錯誤是否能啟動糾錯程序、如何糾錯，是業(yè)界關(guān)注的重點。筆者認(rèn)為，目前政府采購法規(guī)體系均未對公開招標(biāo)項目資格審查錯誤相關(guān)事宜做明確規(guī)定的情況下，資格審查錯誤的處理應(yīng)在三個不同的環(huán)節(jié)對應(yīng)施策。一是，資格審查錯誤且評審已結(jié)束的，采購人或采購代理機構(gòu)可以向財政部門報告，提請財政部門監(jiān)督檢查作出處理意見。二是，資格審查錯誤且評審未結(jié)束的，若在評標(biāo)結(jié)果匯總完成前發(fā)現(xiàn)資格評審錯誤，采購人或采購代理機構(gòu)可以及時糾錯，在不違背政府采購“三公一誠”大原則下，可以節(jié)約采購成本，提高政府采購效率。三是，資格審查錯誤且評審未結(jié)束的，若在評標(biāo)結(jié)果匯總完成后發(fā)現(xiàn)資格評審錯誤，因評標(biāo)結(jié)果匯總已完成，若此時糾錯可能涉嫌結(jié)果傾向性，為避免滋生腐敗維護結(jié)果的公正性，不宜糾錯，采購人或采購代理機構(gòu)可以對項目開展向財政部門報告，提請財政部門監(jiān)督檢查，作出處理意見。

二是非招標(biāo)采購方式項目對原評審委員會重新評審的應(yīng)用。

關(guān)于競爭性談判、詢價、競爭性磋商采購項目的重新評審，相關(guān)法規(guī)均有明確規(guī)定。采用競爭性談判、詢價方式采購的項目，根據(jù)74號令第二十一條規(guī)定：“除資格性審查認(rèn)定錯誤和價格計算錯誤外，采購人或者采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。”采用競爭性磋商方式采購的項目，根據(jù)214號文第三十二條規(guī)定：“除資格性檢查認(rèn)定錯誤、分值匯總計算錯誤、分項評分超出評分標(biāo)準(zhǔn)范圍、客觀分評分不一致、經(jīng)磋商小組一致認(rèn)定評分畸高、畸低的情形外，采購人或者采購代理機構(gòu)不得以任何理由組織重新評審。”

但，非招標(biāo)方式中采用單一來源方式采購項目“重新評審”的法律適用范圍存在爭議。實踐中，筆者偶見單一來源項目采購不成功的案例。如，供應(yīng)商在采購活動中遞交了響應(yīng)文件，但經(jīng)商定后采購項目卻終止了。單一來源項目能否組織重新評審，在哪些情況下可以重新評審，業(yè)界存兩種聲音。

第一，根據(jù)政府采購法第三十九條規(guī)定：“采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎(chǔ)上進行采購。”單一來源采購旨在雙方通過商定的方式合理確定采購結(jié)果，政府采購法規(guī)體系未明確規(guī)定單一來源商定的過程作為評審看待。因此，單一來源商定的過程不屬于評審，既然不屬于評審，則不適用于政府采購法規(guī)體系中“重新評審”的相關(guān)要求。

第二，根據(jù)74號令第四十一條規(guī)定：“采用單一來源采購方式采購的，采購人、采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織具有相關(guān)經(jīng)驗的專業(yè)人員與供應(yīng)商商定合理的成交價格并保證采購項目質(zhì)量。”該辦法第四十二條還規(guī)定了單一來源采購人員協(xié)商情況記錄應(yīng)包括合同主要條款及價格商定情況等內(nèi)容。基于以上規(guī)定，單一來源采購商定過程，需要對供應(yīng)商的報價、與采購項目質(zhì)量相關(guān)的技術(shù)服務(wù)要求及合同主要條款等進行協(xié)商，以期達(dá)成能夠滿足采購人實質(zhì)性要求的采購結(jié)果。該協(xié)商過程類似于采用非招標(biāo)采購方式的項目，如談判或磋商過程中，采購人與供應(yīng)商就與采購項目質(zhì)量相關(guān)的要求及合理的價格進行協(xié)商、談判，經(jīng)最后的協(xié)商、談判來評判供應(yīng)商的響應(yīng)是否能達(dá)到采購人實質(zhì)性要求及確定最終成交價格的過程。同時，評審的名詞解釋為評判審核。為此，單一來源商定的過程屬于評審，適用政府采購體系中“重新評審”的相關(guān)要求。

筆者認(rèn)為，若將單一來源商定看做評審，采用單一來源采購方式的項目在評審結(jié)果匯總完成后，經(jīng)商定人員在評審現(xiàn)場發(fā)現(xiàn)存在屬于重新評審的情形的，只能在現(xiàn)場修改評審結(jié)果，除此以外只能重新組織采購活動。若單一來源商定不是評審，縱觀整個政府采購法規(guī)體系，均沒有對單一來源商定的程序及方式作出明確規(guī)定。當(dāng)出現(xiàn)單一來源終止的情形，不論是否屬于上述重新評審的幾種情形，不論是否在商定現(xiàn)場，均可以基于項目實際情況本著“三公一誠”大原則重新組織商定、多次商定。

組建新的評審委員會對“重新評審”的應(yīng)用

關(guān)于組建新的評審委員會評進行重新評審，政府采購法規(guī)體系僅對采用公開招標(biāo)和邀請招標(biāo)方式采購的項目有適用情形的規(guī)定：

一是《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第四十九條規(guī)定，評標(biāo)中因評標(biāo)委員會成員缺席、回避或者健康等特殊原因?qū)е略u標(biāo)委員會組成不符合本辦法規(guī)定的，且無法及時補足評標(biāo)委員會成員的，采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)停止評標(biāo)活動，封存所有投標(biāo)文件和開標(biāo)、評標(biāo)資料，依法重新組建評標(biāo)委員會進行評標(biāo)。

二是評標(biāo)委員會或者其成員存在《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第六十七條規(guī)定的四種情形導(dǎo)致評標(biāo)結(jié)果無效的，采購人、采購代理機構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會進行評標(biāo)，并書面報告本級財政部門，但采購合同已經(jīng)履行的除外。四種情形中應(yīng)用比較廣泛且爭議較大的是第六十七條第一款第（四）項：有條例第七十五條規(guī)定的違法行為的。根據(jù)條例第七十五條規(guī)定，政府采購評審專家未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進行獨立評審或者泄露評審文件、評審情況的，政府采購評審專家有上述違法行為的，其評審意見無效。

實踐中，時常有供應(yīng)商對采購結(jié)果提出質(zhì)疑，質(zhì)疑評審委員會評審錯誤的情形。此時，只有明確判定了評審委員會評審錯誤屬于條例第七十五條規(guī)定的違法行為的，采購人、采購代理機構(gòu)才可以重新組建評標(biāo)委員會進行評標(biāo)。質(zhì)疑處理過程中經(jīng)核查評審專家確有可能評審失當(dāng)，但是否屬于條例第七十五條規(guī)定的違法行為，應(yīng)該如何來判定、由誰來判定尚且不能明確。

業(yè)界有觀點認(rèn)為，違法行為只能是法院或具有行政執(zhí)法權(quán)的部門才能判定，在質(zhì)疑處理過程中，作為采購人或采購代理機構(gòu)是無權(quán)認(rèn)定違法行為的。這樣即使是評審專家未按照采購文件規(guī)定的評審程序、評審方法和評審標(biāo)準(zhǔn)進行評審，是否屬于違法行為，作為采購人或采購代理機構(gòu)均無權(quán)認(rèn)定，應(yīng)將實際情況報財政監(jiān)管部門認(rèn)定。經(jīng)財政監(jiān)管部門認(rèn)定評審專家的違法行為后，方能適用于87號令第六十七條第一款第（四）項的規(guī)定，有政府采購法實施條例第七十五條規(guī)定的違法行為，采購人、采購代理機構(gòu)可以重新組建評標(biāo)委員會進行評標(biāo)。也有觀點認(rèn)為，條例第七十五條已經(jīng)明確，政府采購評審專家有上述違法行為的，其評審意見無效。換言之，法規(guī)已經(jīng)明確例舉了評審專家的哪些情形屬于違法行為，則無須再報財政監(jiān)管部門認(rèn)定，可以由采購人或采購代理機構(gòu)依法自行判定。

筆者認(rèn)為，在采購實踐中違法行為的判定主體為法院或具有行政執(zhí)法權(quán)的部門無可厚非，最為直接的應(yīng)為財政監(jiān)管部門。即使條例第七十五條已經(jīng)明確例舉了評審專家的哪些情形屬于違法行為，采購人或采購代理機構(gòu)針對上述情形畢竟不具有行政調(diào)查權(quán)，僅能根據(jù)有限的舉證及經(jīng)驗判斷是否存在違法行為的嫌疑，并將其報財政監(jiān)管部門進行判定。

（作者單位：四川國際招標(biāo)有限責(zé)任公司）

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