小額零星采購應適時在政府采購法律體系中得到規范

小額零星采購應適時在政府采購法律體系中得到規范

■ 明譚

對于小額零星采購，目前尚沒有統一的定義。多數情況下，小額零星采購被理解為采購人使用財政性資金，采購集中采購目錄以外、政府采購限額以下的貨物、工程、服務采購。近年來，全國多地政府采購限額標準的不斷上調，越來越多的政府采購項目進入小額零星采購范疇，逐漸脫離了現行政府采購法規制的范圍。隨之而來的是小額零星采購項目運行風險逐漸增大，采購利益相關方爭議增加。由于沒有成型的爭議解決途徑，此類糾紛管理混亂。

對于小額零星采購是否需要財政部門監管、如何監管、采取何種采購程序等，政府采購理論界尚未達成共識。筆者認為，應適時在政府采購法律體系中出臺小額零星采購規范，明確各方權責，減少項目執行爭議與廉政風險。

建議政府采購法對小額零星采購進行規制

現行的政府采購法律法規在規范政府采購活動方面取得了顯著成效，但對于小額零星采購，卻缺乏針對性強的法律法規約束。日前，《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）向社會公開并征求意見。從《征求意見稿》可以看出，其中一重大變化是擴大了政府采購定義的范圍。不再把政府采購標的限定于“集中采購目錄以內或政府采購限額標準以上”，而是只要采購人“為了實現政務活動和公共服務的目的，使用財政性資金或者其他公共資源，以合同方式取得貨物、工程和服務”的都算政府采購。按照此立法導向，小額零星采購應屬于政府采購。因此，在政府采購修法的背景下，建議政府采購法律法規對小額零星采購進行相關規制。

目前，業內有一種聲音認為，如果把小額零星采購納進政府采購法律法規規制中，就是把過去沒有管的又管起來，會削弱采購人的自主采購權，并降低預算執行效率，與“放管服”改革的大背景相違背。還有一種聲音認為，政府采購法律法規“管起來”小額零星采購，意味著財政部門必然要履行小額零星采購監管權，這將大大增加財政部門監管的工作強度與復雜度。

但筆者認為，上述兩種觀點的擔心必要性不大。第一，目前小額零星采購規范尚存在法律空白，在當前廉政問責壓力較大，政府采購程序深入人心的時代背景下，采購人往往會選擇政府采購方式實施小額零星采購，從而避免程序履行風險。這種“趨利避害”的心態在采購人當中并不鮮見。因此所謂管起小額零星采購會削弱采購人自主采購權、影響“放管服”效果的擔心有點“多慮”。第二，政府采購法律法規予以規范和財政行使監督權，兩者不完全劃等號。小額零星采購監管方面的制度設計，不僅要考慮監管效率，也要考量既有監管分工與監管尺度?，F行政府采購法規定，各級人民政府其他有關部門依法履行與政府采購活動有關的監督管理職責，這樣的表述在《征求意見稿》中同樣得以保留。這不僅意味著政府采購工程、政府和社會資本合作項目有除財政部門外的其他行政機關負有監管責任，也意味著在現行制度框架下，可以明確行業行政主管部門對小額零星采購的監督職責。此外，《征求意見稿》補充了框架協議采購方式，用以嚴密多頻次的小額零星采購的財政監管，留下了集中采購目錄外、政府采購限額下這樣單次小額零星采購的監管空間。在簡政放權的形勢下，兼以綜合考慮財政部門的監管力量與小額零星采購的監管效率，在財政部門無法實現小額零星采購監管最大效能的一個歷史時期，一般小額零星采購（非框架協議采購范疇）可交由各行業主管部門進行監管，在立法技術上也不存在不可調和的矛盾與困難。從實踐看，已經有地方法院以機構“三定”方案中規定的上級部門對下級機構的監督權，來責令上級部門對下級部門履行必要的政府采購監管責任。

對小額零星采購規制應明確三項基本內容

政府采購法不僅應對小額零星采購進行規制，還須在對小額零星采購規制中明確以下三項基本內容。一是明確小額零星采購定義。按照《征求意見稿》的口徑，小額零星采購可以是集中采購、分散采購、框架協議采購范圍之外的政府采購項目。小額，代表此類項目單個或累計在政府采購限額以下。零星，代表一定時間內采購重復度不高，不會進入框架協議采購范圍。二是進一步明確采購方式。建議小額零星采購可以采購人自行采購，時間緊迫的也可以直接與特定供應商簽訂采購合同。三是明確救濟方式，壓實監管責任。建議參照政府采購法先質疑后投訴的處理模式，創設“初次申訴”“再申訴”救濟方式。即供應商可以仿照質疑模式向采購人提出“初次申訴”申請，仿照投訴模式向其上級單位提出“再申訴”申請，壓實采購人主體責任，賦予供應商維護合法權益的渠道。

關于小額零星采購的具體政策制定，筆者提出以下思路：一是在具體立法上，建議在《征求意見稿》的基礎上擴大政府采購的定義，增加“集中采購、分散采購、框架協議采購范圍之外的小額零星采購，具體方式由財政部門另行規定”的表述。同時，繼續堅持《征求意見稿》中相關要求，即“對于集中采購目錄以外且未達到政府采購限額標準的政府采購項目，可以不執行本法關于采購方式、程序和信息公開的相關規定”，將是否參照執行政府采購方式進行小額零星采購的權利賦予采購人。二是建議財政部門出臺“小額零星采購管理辦法”，依照法律原則性明確小額零星采購的監管責任，對小額零星采購應解決的主要問題給予明確規范，比如建立“初次申訴”和“再申訴”機制等。辦法涉及各部門職責分工，可由財政部門征求各部門意見后，由國務院辦公廳轉發下發。由于采購人要承擔采購的主體責任，在目前實際由采購單位自行進行小額零星采購內部監督的基礎上實行該辦法，部門間協調成本尚可相對較小。三是建議財政部門明確采購人應建立小額零星采購管理制度，明確內部控制分工。財政部門應將采購人制度建立與執行情況納入績效評價和監督檢查內容之中。

如果按照以上制度進行小額零星采購的監管，預計會出現以下情形：一是采購人可能會加大直接指定供應商的傾向。由于小額零星采購金額屬于政府采購限額標準以下，采購人追求快、靈的采購方式，這也與政府采購法要求集中目錄以外、采購限額以下的項目可不執行政府采購方式、程序的立法思想相吻合，改變小額零星采購普遍照搬政府采購程序而導致時效不高的現狀。二是采購人可能會盡量規避小額零星采購。因為如果投訴頻頻到達上級單位，而且是小額的采購，那么長此以往采購人承受的上級壓力也會上升，這會在某種程度上倒逼采購人不再產生化整為零規避政府采購的念頭。三是供應商濫用救濟渠道，浪費監督資源。事實上，即便不創設“初次申訴”“再申訴”的機制，供應商也可能采取訴訟、舉報等方式進行權利主張。與其如此，還不如將其訴求納入規范軌道。而且，由于采購金額一般較小，供應商再申訴可能需要進行跨地區的奔波，供應商也會權衡維權成本。此機制基本可以保證大部分供應商能在監管部門資源側重和自身維權成本可承擔的范圍內表達訴求。

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