公開招標為何不能濫用

公開招標為何不能濫用

——從未達公開招標數額標準的政采項目談起

■ 文學權 韋素梅

實踐中，我們常常遇到這樣的問題：未達公開招標數額標準的政府采購項目可以采用公開招標采購方式實施采購嗎？業內對此觀點不一。

一種觀點表示不可以。持此觀點的業內人士認為，如若法律沒有強制規定必須公開招標的項目，均應采用非招標采購方式。

另外一種觀點表示可以。實踐中，常常遇到一些采購人有意將未達到公開招標數額標準的政府采購項目采用公開招標采購方式實施采購，認為公開招標能減少暗箱操作，“運作空間”不大，可以除去熟人打招呼等麻煩，規避自身風險。而業內人士認為“可以”的理由，一是符合《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十六條“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”的規定；二是法律沒有對未達到公開招標數額的貨物、服務強制采購人選擇非招標采購方式的相關規定，且也沒有要求采用公開招標方式時需報財政部門批準。

筆者認為，采購人對采購方式的選擇，應當依法依規根據項目特點和采購需求來科學研判、準確確定，未達到公開招標數額標準的政府采購項目，應當結合采購項目具體情況，依法選擇適用的非招標采購方式采購，不得隨意采用和濫用采購方式，不得逢采必招，隨意擴大適用公開招標采購方式。主要理由和依據有如下三點：

政府采購項目如何選擇適用的采購方式，政府采購法律法規和政策制度已作出明確規定

《政府采購法》第六十四條明確規定了“采購人必須按照本法規定的采購方式和采購程序進行采購”，采購人應以此為根本遵循，按照預算支出標準和保障公共服務職能的原則，依據政府采購法律法規和政策制度對各種采購方式適用情形的規定，根據采購項目需求特點確定合適的采購方式。

同時，財政部辦公廳2015年5月28日在答復山西省財政廳的《關于未達到公開招標數額標準政府采購項目采購方式適用等問題的函》（財辦庫〔2015〕111號）中，進一步明確了“對于未達到公開招標數額標準的政府采購項目，采購人要建立和完善內部管理制度，強化采購、財務和業務部門（崗位）責任，結合采購項目具體情況，依法選擇適用的采購方式，防止隨意采用和濫用采購方式”。

另外，根據財政部發布的《地方預算單位政府集中采購目錄及標準指引（2020年版）》（財庫〔2019〕69號），為落實“放管服”改革精神，降低行政成本，提高采購效率，明確省級、市縣級單位政府采購貨物和服務項目分散采購限額標準分別不應低于50萬元、30萬元，工程項目分散采購限額標準不應低于60萬元，同時，貨物和服務項目公開招標數額標準不應低于200萬元，工程及與工程建設有關的貨物和服務公開招標數額標準按照國務院有關規定執行。調整并提高公開招標數額標準，目的在于放寬采購人選擇采購方式自主權，降低公開招標比例，提高采購效率。

對政府采購項目的各種采購方式適用情形，政府采購法律法規和政策制度的相關解讀已作出進一步闡述和說明

在采購方式方面，《<中華人民共和國政府采購法實施條例>釋義》（以下簡稱《釋義》）有相關解釋。《釋義》指出，公開招標無論從透明度上還是程序上確實是最具競爭力和規范的采購方式，但同時也存在周期長、效率低、成本高、程序單一、不夠靈活等缺點。從國際慣例看，公開招標僅適用于采購需求能夠詳細描述的項目采購這一情形，且公開招標也不是唯一的主導方式。并且，《釋義》強調，各級財政部門要圍繞實現“物有所值”的價值目標，根據項目采購需求的實際情況，按照政府采購法及其實施條例、國務院財政部門有關規定明確各種采購方式的適用情形。

財政部對《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）也有相關解讀。2015年3月18日，財政部有關領導做客中國政府網在線訪談解讀《實施條例》時指出：“不分情況，對一些小額、急需的采購項目和產品提供者較少的項目等適用公開招標，既不經濟，效率也低”，同時認為“有的地方片面追求擴大公開招標比例，泛化運用公開招標采購方式，對自身特性不適合公開招標的項目，從資金使用安全性考慮也采用了公開招標。某些設區市級、縣級政府自行設定公開招標數額標準，受采購規模和項目金額所限，公開招標數額標準越設越低，甚至幾萬元、十幾萬元的小項目都納入公開招標范疇，成本與效益不匹配，供應商參與積極性不高，進而導致采購失敗率較高、采購效率低下等問題，甚至只要出現公開招標僅有一家投標的情形，就采取單一來源方式采購，既扭曲了政府采購制度設計本意，影響了政府采購工作形象，也容易帶來腐敗問題”。

根據全國政府采購工作會議有關精神也可以得出類似答案。如2017年12月7日至8日召開的全國政府采購工作會議強調，要深入落實“放管服”改革要求，做好有關重點工作，適當提高政府采購相關限額標準，擴大預算部門在選擇采購方式等方面的自主權。

同時，過度強調公開招標方式和深化政府采購制度改革的方向不符。2020年10月21日財政部許宏才副部長在《認真學習貫徹黨的十九屆四中全會精神 加快建立現代政府采購制度》的署名文章中指出，“當前政府采購制度的成熟度還不夠，還不能完全適應國家治理能力和治理體系現代化的要求”，認為其具體表現之一是，“在實踐中過度強調公開招標，客觀上造成采購活動中低價惡性競爭和高價采購并存，采購效率和滿意度較低”，進而指出以公開招標為主的現行采購交易制度越來越不能適應實踐的需要，強調要以采購需求為引領，健全適應不同需求特點的交易制度體系。筆者認同上述觀點，即要構建采購需求特點與采購方式等相匹配的交易制度，比如，對需求清晰的通用貨物或服務，原則采用公開招標方式；對無法明確需求，需供應商提供解決方案或設計方案的項目，主要采用競爭性談判等非招標方式；對多頻次、小額度的零星采購，設置框架協議等簡易采購程序；對電子賣場采購，推行網上直采、網上競價、電子反拍等網上交易方式，從而推動構建形成多種采購方式相互補充、靈活選擇的交易制度體系。

另外，值得注意的是，在《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》中，沒有“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”的相關表述，現行“公開招標”和“邀請招標”采購方式也統一改稱“招標”采購方式，還增加了“框架協議采購”這一采購方式種類。此項內容的修改體現了問題導向，落實了深化政府采購制度改革精神和要求。

其他部門和地方，對各種采購方式適用情形也有明確和具體的規定

以中央國家機關政府采購中心印發的《中央國家機關政府集中采購目錄實施方案（2020年版）》為例，其中明確，確定采購方式時，應當根據需求特點合理選擇，依法依規采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商等非公開招標方式，避免因過度公開招標影響采購執行效率。

在一些地方省市也有類似規定。比如，廣西財政廳發布的《關于自治區本級預算單位政府采購計劃實行備案管理的通知》（桂財采〔2015〕14號）就規定，預算單位應根據《政府采購法》、廣西政府集中采購目錄及限額標準等相關法律、法規、規章的規定編制政府采購計劃，選擇符合要求的采購方式等。未達公開招標數額標準的原則上應當采用非公開招標方式采購。該通知同時明確，出現“選擇采購方式不符合要求的（如，未達公開招標數額標準采用公開招標的）”情形的，備案系統將不能提交采購計劃。

此外，按照政府采購與招標投標領域的相關法律規定，未達到公開招標數額標準的政府采購工程項目，如采用了公開招標采購方式，則項目適用的法律體系、監管主體也隨之改變，同時，后續的工程施工和款項支付也會有相應變化。

由此可見，實踐中，未達公開招標數額標準的政府采購項目，采購人選擇采購方式至關重要。不正確選擇采購方式，不僅容易導致采購失敗或浪費時間，還影響采購項目實施或達不到預期采購效果。對《政府采購法》第二十六條所規定的“公開招標應作為政府采購的主要采購方式”，要結合整個法律法規體系來理解和執行。公開招標是政府采購的主要方式，但絕對不是唯一的方式，也并非最好的方式。采購人不得為規避風險，僅憑主觀判斷，而無視采購項目的具體特點，全部通過公開招標的方式進行采購。為依法履行采購程序，規范采購操作，實現政府采購物有所值，采購人應當落實好主體責任，強化需求管理，按照合法性、合理性、必要性等原則要求，根據項目特點和采購需求來準確確定采購方式。對沒有達到公開招標數額標準、需求難以客觀量化、技術規格難以具體明確的采購項目，采購人應當依法依規通過選擇競爭性談判、競爭性磋商、詢價、單一來源和電子賣場采購等非招標采購方式實施采購。

（作者單位：廣西壯族自治區財政廳政府采購監督管理處）

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