公立醫院用自籌資金購買進口儀器，算政府采購嗎

【判例說法】

公立醫院用自籌資金購買進口儀器，算政府采購嗎

基本情況

2014年2月，S縣衛生和食品藥品監督管理局向縣政府請示，同意S縣醫院采購一批醫療設備，資金來源方式為自籌，納入政府采購，并在S縣政府辦、財政局、監察局等部門的監督下公開采購。

同年5月，S縣醫院將該項目委托給某國際機電設備招標有限公司（以下簡稱“招標公司”），在國內進行國際招標采購。不過，該項目在抽取專家論證參數時，招標公司沒有通知S縣財政局、縣醫院參加，也沒有對專家評審過程進行全程錄音錄像。經評審，江西九五商貿有限公司（以下簡稱“九五公司”）為中標供應商。后來，S縣財政局以招標公司違反了有關抽取專家和評審現場要全過程錄音錄像的強制性規定為由，根據《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》（以下簡稱《國際招標試行辦法》）第十一條、《政府采購評審專家管理辦法》（財庫〔2003﹞119號，以下簡稱《評審專家辦法》）、《財政部關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》（財庫〔2012﹞69號）第二項的相關規定以及政府采購法第三十六條規定，向S縣醫院發出廢標通知。九五公司向Z市政府提出行政復議，Z市政府作出1號行政復議決定，維持S縣財政局作出的廢標通知。九五公司不服行政復議決定，遂向S縣人民法院提起行政訴訟。

●原告訴求及觀點

原告九五公司認為，S縣財政局作出的行政行為是錯誤的，理由如下：1.本次招標項目使用的是自籌資金，不屬于政府采購，應屬于《國際招標試行辦法》第二條所規定的機電產品國際招標，財政部門無權監管。2.S縣財政局作出廢標決定的法律依據及事實依據不充分。基于以上事由，請求法院依法裁判，維護其合法權益。

●被告答辯及觀點

被告S縣財政局答辯稱：1.該項目屬于政府采購，受政府采購法、《評審專家辦法》等相關法律、規范性文件的約束。2.該項目在抽取使用專家時沒有通知S縣財政局，更沒有在S縣財政局的監督下抽取，甚至也沒有通知采購人S縣醫院。其在評標過程中未進行錄音錄像，招標程序嚴重違規。S縣財政局作為本次采購活動的監督管理主體作出廢標通知，符合法律規定。綜上，請求法院依法維持其作出的廢標通知。

●第三人觀點

第三人招標公司述稱：1.本案涉及的采購設備為進口機電設備，必須遵循《國際招標試行辦法》的規定，采用機電產品國際招標，否則無法辦理《進口自動許可證》和海關手續。2.本次招標未違反政府采購法和《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號，以下簡稱“18號令”）規定。請求法院依據法律規定對本次招標的性質及適用規則作出認定，并依法作出裁判。

●法院裁判及觀點

S縣人民法院認為，本項目的資金來源雖屬S縣醫院自籌資金，但其主管部門已向縣政府作出請示，將此次采購納入政府采購范圍，并明確了監督部門；S縣醫院與招標公司所簽訂的政府采購項目委托招標代理協議，也是按照政府采購法相關規定所簽訂的，此次采購行為應屬政府采購。S縣財政局根據招標公司在抽取專家論證參數未通知采購人S縣醫院及監督人S縣財政局到場參加和未對專家評審過程實施全程錄音錄像的事實，依照政府采購法第三十六條規定，向S縣醫院作出廢標通知，并無不當。招標公司在此次招標活動中所依照的《國際招標試行辦法》和政府采購法并無矛盾。綜上，判決駁回原告的訴訟請求。

案例評析

●中國政法大學法學院教授成協中

進口機電產品國際招標的法律適用及延續

在政府采購法制定之前，關于機電產品國際招標，最早是由國家外經貿部門（后為商務部）依據招標投標法及其相關規定進行管理的。2003年1月，政府采購法開始實施，政府采購的范圍被予以明確，但其未對機電產品招標作出特別規定。實踐中仍延續此前的管理格局，由外經貿部門依據招標投標法及相關規定進行管理。

2004年9月11日起施行的18號令第八十六條規定：“政府采購貨物中的進口機電產品進行招標投標的，按照國家有關辦法執行。”同年11月，商務部公布《機電產品國際招標投標實施辦法》（商務部令2004年第13號，以下簡稱《國際招標辦法》2004年版），其第八條規定：“下列機電產品的采購必須進行國際招標：……（五）政府采購項目中進行國際采購的機電產品；……”2007年12月，財政部發布《政府采購進口產品管理辦法》，其第二十五條規定，涉及進口機電產品招標投標的，應當按照國際招標有關辦法執行。這實際上承認了進口機電產品采購由商務部門按照招標投標法及其相關規定進行管理的法律適用現狀。鑒于機電產品并不屬于招標投標法所規范的工程建設項目以及與工程相關的貨物、服務，招標投標法本身亦未將機電產品納入監管范圍，因此，《國際招標辦法》2004年版的法律依據實際上是政府采購法及18號令。

到了2014年2月，商務部廢止了《國際招標辦法》2004年版，發布了《國際招標試行辦法》。其第六條規定：“……通過招標方式采購原產地為中國關境外的機電產品，屬于下列情形的必須進行國際招標：（五）政府采購項目中進行國際采購的機電產品；……”

2015年1月30日公布的《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）對政府采購法的適用范圍作了進一步明確，尤其是在政府采購工程方面。很顯然，機電產品采購難以繼續納入招標投標法及其實施條例的適用范圍。在此背景下，財政部對18號令進行了修訂，并于2017年7月頒布了修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱87號令）。87號令第八十三條規定：“政府采購貨物服務電子招標投標、政府采購貨物中的進口機電產品招標投標有關特殊事宜，由財政部另行規定。”此項規定的實際意義在于，對進口機電產品的招投標不再適用商務部《國際招標試行辦法》，而應適用政府采購法及其實施條例。即，在《條例》已對工程建設項目作出限定的情況下，87號令改變了屬于貨物類別的進口機電產品采購的法律適用，將進口機電產品采購納入政府采購法及其實施條例的適用范圍。

●天津市財政局政府采購處周光智

1.事業單位使用納入預算管理的自籌資金進行的采購，屬于政府采購

事業單位的各項收入與支出都應納入單位預算，無論其單位性質是差額撥款還是自收自支，這在《事業單位財務規則》第十六條中有著明確規定。此外，2014年8月修訂的預算法刪除了有關預算外資金的內容，明確規定政府的全部收入和支出都應納入預算。即只要涉及財政支出，就應當全部納入預算；而根據《條例》第二條規定，事業單位使用納入預算的資金進行的采購活動，應當實行政府采購。

當然，本案中采購項目的招標組織活動發生在2014年2月—5月，當時預算法尚未修訂，《條例》也沒有出臺，但鑒于S縣醫院的主管部門已向S縣政府請示將該項目納入政府采購，同時明確財政部門為該項目的法定監督部門，應認定其屬于政府采購。

2.實踐中進口機電產品采購的折中做法

關于進口機電產品招標采購的法律適用問題，成協中教授已經作了很詳細的分析。實踐中，由于87號令第八十三條所提及的“另行規定”遲遲未出臺，采購人又不得不辦理進口產品自動許可證及海關手續，上述招標公司所陳述的情況是普遍存在的。對此，大多數地區采取了折中做法，即項目前端的采購預算編制、采購計劃申報，后端的采購合同備案等都由財政部門監督管理；具體招投標程序執行商務部相關規定。

3.財政部門直接作出廢標的決定不嚴謹

從本案裁判文書的內容看，S縣財政局沒有針對項目招標中的問題啟動監督檢查程序，也沒有聽取中標供應商的意見，確實不妥。正確的做法應當是啟動監督檢查程序，出具監督檢查處理決定書，責令采購人或代理機構廢標。

根據政府采購法第三十六條第一款第（二）項，在招標采購中，出現影響采購公正的違法、違規行為的，應予廢標。招標公司在抽取專家論證參數時未通知采購人S縣醫院及監督人S縣財政局到場，未對專家評審過程實施全程錄音錄像，是否影響了采購的公正和采購結果？是否構成了違法、違規行為？其嚴重程度是否到了必須廢標的地步？很難判斷。我們只能說其招標程序存在瑕疵，而且抽取專家論證參數并不需要財政部門的現場監督，這是對相關法條的誤解。

案情詳見中國裁判文書網（2014）綏行初字第20號

（本版文字/戎素梅）

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。