個體工商戶具備參與政府采購的供應商資格嗎

個體工商戶具備參與政府采購的供應商資格嗎

基本情況

2019年1月，X縣民政局委托Q項目管理咨詢有限公司（以下簡稱“代理機構”）以競爭性磋商方式組織實施X縣民政局救災棉被采購項目。X縣古夫鎮鑫晨裝飾經營部（以下簡稱“鑫晨經營部”）等7家供應商遞交了磋商響應文件，經評審，最終確定鑫晨經營部為成交供應商。

然而，3家未成交供應商以鑫晨經營部為個體工商戶，不具備政府采購法第二十二條規定的條件、在“信用中國”網站查不到主體信用記錄、無社保記錄等為由，對上述采購結果提出質疑。收到代理機構對質疑的回復后，上述3家公司對回復不滿，又向X縣財政局投訴。X縣財政局作出1號政府采購投訴處理決定書，以鑫晨經營部沒有健全的財務制度、提供虛假法定代表人資格、不符合本項目供應商資格為由，決定本項目成交結果無效，責令重新開展采購活動。鑫晨經營部對1號投訴處理決定書不服，向X縣人民法院提起行政訴訟，請求依法撤銷該項決定。

●原審法院裁判及觀點

X縣人民法院認為，首先，鑫晨經營部作為個體工商戶，符合政府采購法第二十一條規定的政府采購供應商的資格。其次，競爭性磋商文件評審標準中的“法定代表人和授權代表資格檢查”內容欄列明“具有法定代表人資格證明和法定代表人授權委托書”。經審查，這一標準應為不同類型供應商列明具體的檢查項目，且并非必須具有。個體工商戶不屬于法人組織，沒有法定代表人制度設置，因此無需提供法定代表人資格證明和法定代表人授權委托書。鑫晨經營部提供法定代表人資格證明，是其對法定代表人資格的誤解，其證明的身份信息是真實的，不能認定其提供了虛假的法定代表人資格證明。最后，并沒有法律明確要求個體工商戶必須具備和建立健全財務管理制度。綜上，法院確認1號投訴處理決定書違法并予以撤銷。

X縣財政局對原審判決不服，向Y市中級人民法院提起上訴。

●二審法院裁判及觀點

根據《個體工商戶條例》第二條及政府采購法第二十一條規定，個體工商戶是取得工商營業執照，并從事工商業經營的市場主體，具有自然人的屬性，只要不屬于法律法規禁止進入的行業，個體工商戶均可進入并開展經營活動。本案中，鑫晨經營部作為個體工商戶，應具有參與涉案采購項目競爭性磋商活動的資格。

從政府采購法第二十一條、第二十二條及《中華人民共和國政府采購法實施條例》（以下簡稱《條例》）第十七條的內容及立法本意看，政府采購供應商不僅僅是法人，也包含其他組織或自然人，故應按照不同的市場主體類型，分別予以資格條件審查。X縣財政局在沒有法律明確規定個體工商戶必須具有財務狀況報告的情況下，以鑫晨經營部不符合政府采購法第二十二條第一款第（二）項關于“健全的財務會計制度”的要求為由，否定了其作為個體工商戶參與本次政府采購的供應商資格，屬法律適用錯誤。綜上，駁回X縣財政局上訴，維持原判。

案例評析

●廣西廣天一律師事務所律師沈德能

1.個體工商戶符合政府采購供應商的資格

首先，民法典第五十四條規定：“自然人從事工商業經營，經依法登記，為個體工商戶?！眰€體工商戶是合法的民事主體，其從事民事活動受法律保護，有權參加市場經營活動。其次，根據《條例》第十七條，只要個體工商戶在參加政府采購活動時提供了有關材料，就能夠證明其具備政府采購法第二十二條第一款規定的條件，符合政府采購供應商的資格。最后，個體工商戶不但是合格的政府采購供應商，而且是享受政府采購政策扶持的供應商。《政府采購促進中小企業發展管理辦法》第二條規定，符合中小企業劃分標準的個體工商戶，在政府采購活動中視同中小企業。

2.怎樣判斷個體工商戶“具有健全的財務會計制度”

本案中，X縣財政局在作出投訴處理決定時，對個體工商戶“具有健全的財務會計制度”作了過于苛刻、不符合實際的審查。依據《條例》第十七條，財務狀況報告是個體工商戶“具有健全的財務會計制度”的證明材料。對個體工商戶而言，應根據實際情況審查其財務狀況報告。如果個體工商戶本身沒有財務報表，則將以個體工商戶為戶名的銀行賬戶狀況視為個體工商戶的財務狀況；如果個體工商戶僅有經營者或者家庭經營成員的銀行賬戶，則將經營者或者家庭經營成員的銀行賬戶狀況視為個體工商戶的財務狀況。

參加政府采購活動的供應商是否具備獨立承擔民事責任的能力，也并不以供應商的類型為判斷標準，而應根據其經營狀況、財務狀況等來判斷。根據民法典第五十六條，如果經營者個人或者家庭財產的財產狀況、財務狀況已具備獨立承擔民事責任的能力，就應當認定個體工商戶具備獨立承擔民事責任的能力。

3.順應現實，放寬政府采購供應商的條件

政府采購法修訂草案征求意見稿對供應商參加政府采購活動的條件作了簡化，有人認為，這是法律對實踐中普遍存在的關于獨立法人等爭議的回應，放寬了對供應商的資格條件限制。對此，本人持贊成意見。

實踐中，不少人錯誤地理解了政府采購法第二十二條第一款，認為其把參加政府采購的民事主體限定在“具有法人資格的商業企業”這一狹小范圍內，即“具有獨立承擔民事責任的能力”被普遍誤解為具有獨立法人資格；“具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度”的條件，只有商業企業或者從事商業活動的其他組織才能滿足。這些誤解，導致排斥以下市場主體參加政府采購：個體工商戶、農村承包戶；分公司；沒有法人資格的民辦非企業單位；非商業企業，如純生產企業、加工企業等未進行商業經營的企業。應消除此類誤解，順應現實需要，允許符合民事主體資格條件的法人、非法人組織和自然人參加政府采購活動。

本案中出現的爭議，特別是X縣財政局以“提供虛假法定代表人資格”為由作出投訴處理決定，都與項目采購文件編制時考慮不周有關。不少采購人、代理機構參考建設工程項目招標文件，套用在政府采購項目中。但是，由于我國對建設工程的供應商有嚴格的資質要求，而取得相關資質的前提一般都是具有獨立法人資格，建設工程的相關招標文件要求“法定代表人”有一定合理性，具體到政府采購項目則不然?；诠讨黧w的復雜性，采購文件對供應商的負責人不能僅寫“法定代表人”，應在“法定代表人”后面加上“負責人”。個體工商戶的負責人是登記在營業執照上的經營者。

●大連海關張澤明

1.個體工商戶是否具備參加政府采購活動的條件存疑

根據政府采購法第二十一條，個體工商戶具有自然人性質，因此具備政府采購供應商的主體資格。不過，政府采購法第二十二條第一款規定了6項供應商參與政府采購活動應當具備的條件，個體工商戶可能大部分都不具備。由于并無相關司法解釋，個人認為，從立法的嚴謹性分析，第二十一條和第二十二條是并列關系，且第二十二條用了“應當”的表述，供應商應同時滿足這兩條的要求，才能參與政府采購活動。嚴格按照法律條文標準，個體工商戶參與政府采購活動的理由不夠充分。當然，本人對實踐中個體工商戶情理上可以參與政府采購持積極態度，一般采購項目也很少出現排斥個體戶參加的情況。

2.修法草案相關內容對個體工商戶參與政府采購活動是一大利好

關于個體工商戶獨立承擔民事責任的能力，爭議多在“獨立”二字。獨立承擔責任的經營主體，大多實現了經營主體擬制人格與自然人的分離。比如公司法人，其具備獨立的財產，可以用公司財產獨立承擔民事責任。而個體戶的個人或家庭經營在這方面是有欠缺的，個體工商戶與自然人仍然存在人格上的混同。即便將討論擴展到個體工商戶的注冊準入、有限無限責任的區分等法律領域，也不會對前述結論有根本性的動搖。

從本案判決看，二審判決明顯彌補了原審判決中說理性不足的部分，回避了個體工商戶是否具備獨立承擔民事責任的能力，而是直擊財政部門投訴處理決定中認定個體戶財務會計制度不符合要求的關鍵，判定投訴處理決定不成立，從而完成二審判決邏輯的自洽。二審判決形成這個邏輯的基礎，是認為從立法本意看，政府采購法第二十二條第一款所提出的6項條件并不是要求所有供應商都必須具有，而應按照不同類型主體分別予以資格條件審查。法院的終審判決應當得到尊重，因為判決往往是法理與情理的統一。不過，從單純的業務角度看，在無明確司法解釋的情況下進行這樣的擴大化適用，法律界的同行也有爭鳴探討的空間。

政府采購法修訂草案征求意見稿對供應商參加政府采購活動的條件作了簡化，本人贊成這一變化。政府采購法實施之初重在強調保障財政資金的安全，因此才設定了第二十二條這樣的條件。在新的歷史時期，直面鮮活的實踐，放寬政府采購供應商的資格條件限制，才有助于避免出現本案類似爭議。

此外，個體戶在設備和專業能力等方面或許與商業公司存在某些差距，但不妨礙個體戶承攬自己力所能及的政府采購項目。在此類政府采購項目的招標評審和履約驗收中，應避免戴“有色眼鏡”看待個體戶，切實做到公平公正。

案情詳見中國裁判文書網（2019）鄂05行終134號

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