“放管服”背景下高校采購制度設計探索與實踐

“放管服”背景下高校采購制度設計探索與實踐

——以華南理工大學采購管理制度改革為例進行分析

■ 王飛雁 黃璐

近年來，國家針對政府采購活動中關于政府和市場關系的新定位、推進依法行政的新任務、落實“放管服”改革的新舉措等作出了一系列重大決策部署，頒布了《關于完善中央單位政府采購預算管理和中央高校、科研院所科研儀器設備采購管理有關事項的通知》《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《關于優化科研管理提升科研績效若干措施》等文件，高校能否適應采購制度改革的要求，強化采購人主體責任，把握好采購管理各環節的風險防控，進一步完善交易規則和監管措施，做到“寬而有據、放而不流”，已成為亟須思考的問題。

當前，高校采購管理工作中普遍存在以下問題：國家政策調整快、校內制度難適應；采購運行機制不夠順暢，重程序、輕結果的情況仍然存在；未有效落實采購人主體責任。如何充分利用國家政策，落實“放管服”要求，解決“放不下、接不住”的問題，清除“痛點”“堵點”，提升采購效率和效果，不少高校都做了有益的探索和實踐。華南理工大學（以下簡稱“華工”）兩年來經過認真思考、反復調研，于2020年9月正式實施新的采購管理辦法和相關實施細則，目前反響良好，采購效率和效果均得到明顯提升。

華工采購管理存在的部分問題

華工于2016年修訂實施的采購管理辦法盡管在當時具有一定超前性，但由于政府采購法規政策更新較多，規定變化較大，原采購管理辦法在現有制度框架下存在一些不適應，甚至不一致的地方。第一，職責劃分不夠明確，未定義采購人及相關職能部門在采購工作中的職責，存在執行過程中的真空地帶或重疊現象，導致采購工作不夠順暢、采購監管不夠到位。第二，對采購用戶、采購需求的要求不具體，國家對科研儀器設備采購評審專家的確定方式已改為可自行選擇，評審專家的條件也做了修改，但我校辦法未做相應訂正。第三，個別采購項目的程序不夠規范，比如單一來源程序不明確、操作性不強，導致采購過程中容易出現走偏、走斜的現象，廉政風險隨之提高。第四，結果導向重視不夠，比如政府采購限額標準以下的采購項目公告時間過長，程序操作的靈活性不足，影響采購效率。第五，沒有建立與采購結果相關的管理規定，導致采購結果與后期履約情況存在一定的脫節，影響采購質量。第六，存在制度條款的“真空地帶”，比如無“科研儀器設備”的定義，對不符合單一來源采購的其他特殊情形采購事項缺乏相關規定，政府采購限額標準以下的采購項目缺乏對供應商的監督細則等。

為了解決上述問題，近年來華工進行了一系列探索，逐步建立健全了一整套采購管理制度，出臺了《華南理工大學采購管理辦法》（以下簡稱《辦法》）、《華南理工大學政府采購分散限額標準以下采購實施細則》《華南理工大學網上競價采購實施細則》。制度運行至今反映良好，采購效率和效果均得到明顯提升。

新采購制度的設計思路和具體做法

華工歷時兩年時間，經過反復調研，確定了以《辦法》作為學校采購管理的總章程?！掇k法》以合理、規范、絕不越過現有政府采購法律法規紅線為原則，適用于本校的所有采購項目?！掇k法》對政府采購限額標準以上的采購項目作出具體規定，特別強調了規范性。政府采購限額標準以下的采購項目，由于國家給了高校更多的自主權，在杜絕腐敗風險、符合內控要求的前提下，華工制定了《華南理工大學政府采購分散限額標準以下采購實施細則》《華南理工大學網上競價采購實施細則》。通過以上制度的出臺和落實，華工采購管理在多領域得到改善。

強化采購人主體責任，各部門職責更加明確。華工采購工作目前實行分級分類管理，由領導機構、執行機構、業務管理部門、使用部門共同實施。按照國家相關要求，成立了政府采購與招標投標工作領導小組，由主管學校采購工作的校領導任組長，學校辦公室、校工會、實驗室與設備管理處、財務處、基建處、資產管理處、后勤處和招標中心等部門負責人組成，接受審計處、紀監辦公室監督。招標中心作為領導小組的日常辦事機構，負責關鍵環節信息溝通，協同用戶單位、業務管理單位共同完成采購工作。領導小組審議學校采購工作的規章制度等重大事項，審批限額以上的緊急、特殊項目的采購方式，但對一般單一來源采購項目，則由招標中心組織專家論證唯一性，且經公示無異議后即可實施，無需提交領導小組審批簽字。采購管理和實施的主責部門為招標中心，負責對經過落實預算、立項論證后的項目實施采購，簽約和履約階段則由相關業務管理部門實施。業務管理部門包括學校辦公室、財務處、實驗室與設備管理處、后勤處、基建處、圖書館、網絡中心等，分別歸口管理相關采購業務。從制度上明確各個業務管理部門在采購預算、采購需求、實施計劃、組織采購活動、履約驗收、監督檢查、投訴處理等重要環節的職責范圍，建立采購各環節互相制約的內控體系，有利于提升高校采購管理的規范性，職責界定明確也有利于互相配合，及時溝通信息，提高采購效率。

與此同時，各項制度對使用部門的采購用戶提出了更加具體的要求。包括“負責采購項目的預算編制、立項論證、經費落實、前期調研以及合理合規準確地編制采購需求等工作”“選派熟悉采購流程、責任心強的人員擔任采購項目負責人”“負責按規定簽訂和執行合同，按要求驗收項目，反饋履約情況”等，進一步明確采購人的職責權限，落實主體責任；進一步精編采購需求，完善采購預算。在授予采購人更大自主權的同時，全方位提升采購人的專業化素養，增強依法依規采購和責任擔當意識。

創新采購方式，采購流程得到優化。《辦法》對校內采購限額和采購方式作了明確界定，對限額以上項目公開招標失敗后，滿足必要情形的，可以直接轉為競爭性磋商、競爭性談判或單一來源方式采購。高校采購中除政府采購法律法規所規定的項目外，還有大量的限額以下小額采購項目。這些采購項目如果照搬政府采購的執行方式，勢必造成采購周期長、采購效果不佳。因此，我校對這類采購限額標準和實施方式作出了以下規定：限額以下實施細則創新性地提出了校內比選采購方式。校內比選是指以發布采購公告的方式邀請不特定的供應商參與競爭，供應商按照采購文件要求提交響應文件和報價，評審委員會選擇從綜合評分法、最低價評審法中選擇一種評審方法進行評審，并可根據情況決定是否變更采購需求和發起談判，采購用戶從成交候選人中確定成交供應商的采購方式。校內比選沿用公開招標的規范流程，公告時間縮短至7-10日，再將競爭性談判、競爭性磋商的靈活性融入其中。實質性響應的供應商為3家以上、2家時，項目均可以順利進行下去，不足2家時，只要采購文件沒有不合理條款，采購程序符合規定的，均可以直接與實質性響應的供應商進入協商環節。在保障采購工作公開、公平、公正的前提下，進一步還權采購人。賦予采購人在評審過程中可以變更采購需求的權利，評審辦法可視供應商響應情況再行決定。

同時，還根據本校的實際情況，制定了符合市場規律、符合采購實際需求的的定向采購情形，如“直接向境外貨物制造商（或其國內全資子公司）采購進口貨物的”“購買教學科研類非定制專業軟件的”“符合中央、廣東省、廣州市政府采購平臺定點采購政策的”“由制造商或者其授權的維修機構進行儀器設備維修改造，且預算金額不超過原有主體項目合同總金額20%的”等8種情形，大大提升科研儀器設備的采購效率。對“只能從唯一供應商處采購的”情形，我校規定須由招標中心組織專家論證唯一性，將審批決定權交予專家。此外，為了進一步規范采購程序，相關制度規定，不僅須定向采購需公示5個工作日還須組織有相關經驗的3名以上專業人員與供應商協商價格等，并應編制協商記錄。

此外，我校還對學校全資子公司實施的項目、橫向合同執行、以及跟單采購等進行了靈活規定。在優化采購方式的基礎上，進一步簡化采購流程，只保留必要的、不可缺少的采購環節，適當縮短公告時間。大大提高了采購效率和采購效果。

事前公開、事后監管，采購全過程管理水平提高。我校原有的采購制度類似于“圓錐形”管理體系，事前的預算管理、需求管理幾乎為零，事后履約驗收管理以及采購結果反饋作用也相對薄弱。然而，涉及招標采購過程，比如采購信息的發布、專家的抽取、采購程序執行，均有嚴格的規定。針對重程序、輕需求與履約、驗收的問題，我校新修訂的管理辦法有意識地對法律法規中關于事前、事后管理的薄弱環節進行補充：第一，明確采購計劃的重要性。要求采購用戶填報采購計劃。招標中心定期匯總采購計劃信息，根據情況對同類項目進行打包采購，充分發揮規模效益，降低采購成本。第二，主動公開采購意向。除必須要求公開采購意向的項目外，關系到學校公共利益、公眾安全等重要項目，可視情況公布前期采購需求，公開征求社會公眾意見。第三，細化采購人在采購前的基礎準備工作。規定采購人要認真負責采購項目的預算編制、立項論證、經費落實、前期調研以及合理合規準確地編制采購需求等工作。第四，加強落實履約驗收?！掇k法》新增合同和履約驗收章節，要求采購用戶按政府采購相關要求簽訂合同、合同公告及履約驗收，規定采購用戶應按合同規定的技術、服務、安全標準及學校驗收管理相關規定組織對供應商履約情況進行驗收。第五，強調做好履約評價工作，形成管理閉環。如存在供應商拒絕簽訂合同、拖延合同簽訂時間、隨意更改合同內容和履約時采取降低配置、以次充好等問題，采購用戶應及時將供應商失信行為以書面形式反饋。第六，對供應商違規行為進行了專門的規定，特別是限額以下項目從嚴要求。

特事特辦，增強科研急需采購項目的靈活性。科研急需的采購項目，如果單純采取提升校內分散采購限額的方式未必是最佳方案，因為各二級學院普遍存在不熟悉采購業務、沒有時間和精力或者采購內控機制不健全等問題，導致雖然權利增大但采購效果未必理想，即放了以后接不住的問題。此外，我校通過調研發現真正科研急需的采購實際上極少，因此并未制定專門的科研急需項目采購辦法，而是通過多項靈活的規定，采取一事一議的方式執行，對于極其特殊的項目，新增“公開招標數額標準以下的貨物或服務項目，不以對外發布公告等公開方式的進行采購的，須報采購人主管或聯系校領導同意，經招標中心提交領導小組審批通過后，由采購人組織實施，相關資料交招標中心備案?！笔勾祟愴椖恳驳靡皂樌麍绦?。

在落實“放管服”改革要求中，我校深知不能一味地“放”，而是要通過制度的科學設計，為“放管服”改革保駕護航。深化“放管服”改革更要樹立制度理念，堅持制度先行，營造公開透明、公平公正的制度環境和風清氣正的采購環境。強化監管手段和力度，注重責權統一，建立常態化的監督檢查工作機制，把監管的重點放到事中事后監管，加強對政府采購關鍵環節的動態監管，增強政府采購監管的公信力和權威性，實現“接得住”的目標。

（作者單位：華南理工大學招標中心）

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