框架協議采購的前世今生

【聚焦框架協議采購】

話題引出：近段時間以來，框架協議采購格外引入注目。這一方面是因為其被寫入了政府采購法修訂草案，另一方面是因為針對其制定的管理辦法正在向社會公開征求意見。框架協議采購是什么？其與目前的協議供貨和定點采購有著怎樣的聯系與區別？實踐中又有哪些需要注意之處？為幫助從業人員厘清相關內容，我報圍繞框架協議采購邀請有關專家舉行了本期“圓桌論壇”。

框架協議采購的前世今生

■ 主持人：

中國政府采購報記者楊文君

■ 嘉賓：

浙江省財政廳法規處副處長張旭東

上海市政府采購中心采購三科科長解繼濤

福建省公共資源交易中心交易受理處一級主任科員（高級會計師）肖永華

天津市政府采購中心評標部部長王永鋒

★框架協議采購的概念

主持人：歡迎各位老師參與本期的圓桌論壇。近日，《政府采購框架協議管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）的出臺引發業界關注，但框架協議采購的概念并沒有明確，對此，各位老師有何看法？框架協議采購同實務中常見的協議供貨和定點采購有區別嗎？

王永鋒：框架協議采購作為國際上通用的一種方式，在聯合國、世界銀行以及企業采購活動中被普遍應用，但目前還沒有統一的定義。我國政府采購領域借鑒了框架協議采購的組織模式，但沒有從采購方式的角度正式提出。

普遍性認識是，協議供貨和定點采購只能由集采機構來負責操作和執行。實際上，除了集中采購目錄內小額零星采購適宜采用協議供貨和定點采購外，還有很多非集中采購目錄內的項目同樣可以采用類似框架協議采購的方式。在《征求意見稿》中，嚴格意義上講，框架協議采購的范疇更為廣泛。

解繼濤：我仔細閱讀了《征求意見稿》，對比上海市政府采購中心的實際操作，我認為《征求意見稿》中的框架協議采購和實踐中的協議供貨、定點采購在概念上仍有區別，前者是通過公開征集的方式選取入圍供應商，而后者一般是采取公開招標的方式。

主持人：我很認同兩位老師的看法，近日我到華北地區某政府采購中心采訪,該中心的工作人員告訴我，目前他們執行的協議供貨和定點采購,從概念上來講，基本和《征求意見稿》中框架協議采購的定義相同，但在適用范圍上略有不同。該中心目前的協議供貨和定點采購主要針對的是集中采購目錄以內，采購人需要多頻次采購且單筆采購金額低于政府采購限額標準的品目。但《征求意見稿》中框架協議采購的適用范圍還包括：未納入集中采購目錄，同一品目或同一采購項目年度采購預算超過政府采購限額標準，采購人自身需要多頻次采購且采購數量、采購時間等不確定，單筆采購金額低于政府采購限額標準，由多家供應商承接有利于項目實施和提高項目績效的品目；確定多家供應商由服務對象自主選擇的公共服務項目。

★協議供貨、定點采購的優缺點

主持人：目前實踐中應用的協議供貨和定點采購方式又有哪些優缺點呢？

解繼濤：協議供貨和定點采購可以幫助采購人簡化采購程序，提高后續的采購效率。但難點在于控價方面，一些供應商與采購人最后的成交價格有時可能高于市場價格，這需要第三方檢測機構幫助解決，但具有一定滯后性。

肖永華：解科長說出了我的擔心。事實上，協議供貨和定點采購操作起來并不難，但主要是難在后期的動態管理上，比如成交價高于市場價，供應商不履約等情況出現后，采購人或代理機構該如何應對，該如何對供應商實施獎懲管理，從而更好地維護采購人以及其他合規供應商的權益？

王永鋒：無論是協議供貨還是定點采購，其都是財政部門基于績效目標和問題導向的舉措，旨在解決采購人多頻次、小額度采購問題，提高采購效率。這兩種采購方式兼具操作靈活性和規模效益的特征，能夠較好地解決一些特殊的問題，如多個供應商同時履行一個項目、采購數量及采購時間等不確定的項目、服務對象自主選擇合適供應商等。

但與此同時，如果沒有合理設定準入、競爭秩序、量價關系等規則，則容易造成采購隨意性，增加供應商圍標串標的潛在風險，影響政府采購的公信力。現階段，各地關于協議供貨和定點采購的具體做法各不相同，監督管理缺乏依據，準入和競爭缺乏統一規則，電子化數據接口缺乏統一標準，區域性重復建設和區域性信息壁壘較為明顯，影響深化政府采購制度改革的進程和質量。

★協議、定點采購的電子化辦法

主持人：《征求意見稿》規定，鼓勵利用數據電文形式和電子信息網絡開展框架協議采購。目前，據各位老師了解，各地在協議供貨和定點采購中都采用了哪些電子化辦法？

肖永華：目前，在福建省政府采購網上公開信息系統中，已實現此類項目“從采購計劃的下達與生成到采購文件編制，從項目評審到成交公告，再到合同簽訂與公示等”全流程的電子化操作。

解繼濤：對于協議供貨和定點采購項目，我們上海也實現了全流程電子化，主要依托于電子集市平臺（最近剛剛更換為上海市政府采購云平臺）。對此，上海市財政局還出臺了《上海市政府采購協議采購網上供貨管理辦法》規范相關行為。

主持人：據我了解，大多數省份的協議供貨和定點采購實現了基本的全流程電子化，但也有個別環節尚需要現場完成，比如，履約驗收還有合同簽訂等等。

★對《征求意見稿》的看法

主持人：結合當前實踐，各位老師對《征求意見稿》持有怎樣的看法？或者有怎樣的建議？

張旭東：框架協議采購相關辦法的出臺有利于規范現行的協議供貨和定點采購，但我對《征求意見稿》仍有如下三條建議：第一，建議把其中的第一條修改為“為了加強對框架協議采購活動的監督管理”。理由是，協議供貨和定點采購這兩個術語在上位法中沒有體現，政府采購法修訂草案也沒有提及，而且《征求意見稿》已經使用了框架協議采購這一概念，因此不再建議使用協議供貨和定點采購這兩個術語。

第二，剛剛主持人也提及了電子化操作，建議這方面單獨制訂辦法，《征求意見稿》和其他采購方式的規章不再一一規定。首先，各采購方式的電子采購規則有大量共通性，合并規定有利于節約立法資源。其次，電子采購系統在實踐中有自建及購買服務多種模式，無論哪種模式，電子采購系統運營維護機構的權利、義務、責任，以及因電子采購系統故障對采購項目效力的影響，是立法需要規范的重要內容，這在本辦法中無法容納。因此，上海、浙江等地方在探索中均單獨制訂了規范各采購方式的電子采購管理辦法。

第三，第三十一條涉及重新評審機制的構建，這個要將所有采購方式統一考慮。為防止采購人、采購代理機構隨意推翻采購結果，財政部87號令在重新評審上采取了嚴格的限制，而本辦法的立場實際上完全顛覆了87號令的規定。我認為，重新評審的規定涉及復雜的價值平衡，應當堅持一個標準，即：糾正錯誤不需要主觀評價的可以重新評審，需要主觀評價的，不能重新評審，應當重新采購。因此，建議第三十一條第一款刪除第（六）項，第（一）、（二）項修改為：資格性審查錯誤將不符合資格條件的供應商認定合格的、符合性審查錯誤將不符合實質性要求的供應商認定合格的。

王永鋒：2004年，原《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第18號）就在其第八十五條中提出，政府采購貨物服務可以實行協議供貨采購和定點采購，具體管理辦法由財政部另行規定。但時至今日，財政部門一直未出臺相應的規定。盡管全國各地積極探索并不斷創新實踐協議供貨和定點采購的具體做法，由于缺少法律準繩和監管標準，實踐中出現的諸如適用范圍、采購主體、量價關系、爭議處理等矛盾和問題日益凸顯。

另外，《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》（財庫〔2019〕38號）明確了全面清理的行為，其中就包括“除小額零星采購適用的協議供貨、定點采購以及財政部另有規定的情形外，通過入圍方式設置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件”，對此，采購當事人難以適應，實踐中小額度多頻次采購、總量無法確定、履約時間不固定等采購項目無法得到快速有效實施。因此，一種新的采購方式亟待出臺。

我認為，框架協議采購有關辦法的提出不僅賦予協議供貨和定點采購等采購方式以合法身份，而且為今后新的實踐探索提供了法律依據。

解繼濤：《征求意見稿》對量價關系提出了要求，明確“按照采購項目的預計總量、市場供應和價格變化等情況，在框架協議中合理確定量價關系”。個人認為這一條規定在實踐中面臨難點，根據我的工作經驗，帶量采購的“量”在采購之前具有不確定性，如何在事前將分散采購的需求匯總起來，這需要進一步的探索。

主持人：再次感謝各位老師，通過各位老師的答疑解惑，相信會對業界在厘清框架協議采購的相關認識方面大有裨益。

小編有話說

《政府采購框架協議管理辦法（征求意見稿）》的出臺是我國政府采購制度改革的又一舉措。目前該辦法正在向社會公開征求意見，如果您有好的想法，歡迎您投稿至本報。下一期，我們將繼續為您帶來這方面的有關報道。

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