“兩法合一”賦能經濟發展和改革推進

“兩法合一”賦能經濟發展和改革推進

■ 本報記者 馬金眈

2020年全國兩會期間，一份《關于盡早加入世界貿易組織<政府采購協定>的提案》將政府采購法和招標投標法“兩法合一”的話題推到了公眾面前。近日，記者再次采訪到了該提案的發起人——民盟中央經濟委員會副主任、中國法學會WTO法研究會副會長趙宏瑞。他認為，目前在我國加快國際化進程，“兩法合一”必須積極推進。

據介紹，在近年來的兩會上，總有代表委員在關注“兩法合一”的問題，如2019年全國人大代表王玲曾提出修改政府采購法和招標投標法，維護法制統一的建議。財政部對建議進行了詳細的答復。去年12月4日，財政部就其組織起草的《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》向社會公開征求意見，其中，政府采購法與招標投標法的關系問題備受矚目。

在推動形成全面開放新格局、全面深化改革的時代背景下，“兩法合一”的呼聲越來越高，不少代表委員表示，為賦能經濟發展和改革推進，應盡快實現“兩法合一”。

“兩法分立”弊端的體現

在我國公共采購領域，公共采購法律制度是以政府采購法和招標投標法兩法為主體，輔之以行政法規、部門規章及規范性文件而構成的規范體系。其中，政府采購法是以規范財政性資金使用為主要目標，以貨物和服務項目的采購為主要規范對象；招標投標法是以規范招投標程序為主要目標，以工程建設項目的招標投標為主要規范對象。

但其實，招標投標只是政府采購的一種采購方式，在公共采購領域，本應只由政府采購法這一部法律為主體。不過在20世紀90年代，我國積極拉動國民經濟增長，不斷加大對基礎設施建設的投資力度，為確保工程質量以及提高資金使用效益，招標投標法率先頒布。而當政府采購工作大規模推進以及我國加入世界貿易組織（WTO）并承諾開放政府采購市場時，政府采購法才應運而生。

從兩部法律的實施現狀來看，兩法各有側重、相對獨立，又存在一定的交叉重疊，且在適用范圍、監管部門、對工程的定義、救濟途徑等方面存在諸多差異。

兩法分立的弊端主要體現在宏觀和微觀兩個層面。宏觀主要體現在影響治理體系現代化建設、阻礙對外開放，微觀則體現在給相關從業人員帶來實操上的困惑。

治理體系現代化建設離不開法治化，實行法治迫切需要有完備的法律制度。這必然要求我國加快形成完備的法律規范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監督體系以及有力的法治保障體系。然而，公共采購領域還沒有形成統一的公共采購制度，影響了治理體系現代化建設的進程，不利于推動形成全國統一、公平競爭、規范有序的市場體系。

從國際角度來看，“兩法合一”是加入WTO《政府采購法協議》（GPA）的“剛需”。GPA是WTO的一項諸邊協定，目標是促進參加方擴大政府采購市場，擴大國際貿易。它所覆蓋的政府采購市場是最具規模的國際市場，加入GPA將打通國內政府采購市場與國外政府采購市場，為企業拓展更多貿易機會。但是，加入GPA的前提是我國的政府采購規則要適應國際規則。在國際上，各國大多只有政府采購法，并遵循統一的采購規則，招標投標的有關規則都納入政府采購法規體系。另外，GPA要求參加方要將政府采購的目標、對象、方式和程序等都視為有機整體，建立統一的國內政府采購管理體制和機制，并且參加方要確立與GPA規則相一致的政府采購管理制度，提高透明度，以減少國際采購壁壘。面對我國兩法分立的情形，在加入GPA談判的過程當中，兩法的銜接問題一直是參加方關注的重點之一。2020年，我國已向WTO提交第七份出價清單（加入GPA的國家承諾的本國政府采購市場開放范圍），該出價已經涵蓋兩法的調整范圍。基于以上原因，加快加入GPA就勢必要盡快對兩法進行調整。

從微觀視角看，兩法并存的狀態，使得相關從業人員對實踐操作中的一些問題無所適從。如一些從業人員在實際工作中對工程招標采購環節的法律適用產生疑惑，即達到公開招標數額標準的工程采購項目適用招標投標法，是否是從采購計劃備案一直到采購合同備案、合同公告、履約驗收等環節都無需遵循政府采購法？工程建設項目的采購活動中，采購方式如何選擇才合適、合規？某市人民醫院采購數字化建設工程的配套項目，屬于政府采購貨物還是工程貨物？財政部門申報采購計劃的工程貨物，政府采購監管部門如何進行監管……為優化國內營商環境，建立科學高效的政府采購交易規則，解決監管重疊、監管疏漏等問題，亟需“兩法合一”，使采購制度統一化，形成有效率的制度優勢。

“兩法合一”的實施路徑

為解決上述問題，2012年實施的招標投標法實施條例以及2015年實施的政府采購法實施條例曾對采用招標方式采購的政府采購工程的法律適用作了銜接，在一定程度上給兩法劃分了“楚河漢界”。但是，補丁式立法無法從根本上解決兩法分立帶來的問題。

近些年來，業內人士、代表委員等都在積極研究“兩法合一”的解決方案。趙宏瑞建議形成一個以政府采購法為主導的政府采購法律體系，將招標投標法納入政府采購法，使招標投標變成國內政府采購的一個程序。上海市財政局政府采購管理處副處長王周歡也建議，將招標投標法完整納入政府采購法，使其作為規范招標采購的一個環節和一種方式，使政府采購更加完整。

具體來看，“兩法合一”主要聚焦兩個方面：一是將工程采購納入政府采購法的調整范圍；二是將國有企業納入政府采購主體。

關于工程采購問題，中國政法大學法學院教授成協中表示，將工程采購納入政府采購的調整范圍，即政府利用財政性資金進行貨物、服務或工程采購均一體適用政府采購法，賦予政府采購法更完整的政府采購概念。同時，在政府采購法中對作為公共采購主要方式的招投標行為作出明確且詳細的規范，并規定凡是政府部門及其他公共機構采購的貨物、服務或工程，達到一定的金額都必須實行招標，按照法定的規則和程序進行操作。另外，面對兩法在適用主體方面的差異，業內人士都認為，國有企業已經列入GPA出價，如果兩法合一，可參考國際經驗，將適用主體擴展至使用財政性資金從事采購活動的國有企業，使其納入政府采購法的統一管理。

此外，上海市政府采購中心副主任徐舟還建議，推動政府采購法律協調統一，可按照與GPA規則一致的要求，建立招標投標、競爭性談判、電子反拍、單一來源、簡易采購等相互并行、有機統一的政府采購方式及程序規則體系，并按照GPA對供應商救濟機制的要求，建立相對統一的政府采購救濟機制。

業內人士普遍認為，在當前形勢下，兩法已經到了必須協調統一的階段。若兩法實現合一，將釋放更多改革紅利，賦能經濟發展和改革推進。

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