美國國會建議盡快規范統一該國政府采購術語和國貨認定標準

【國際動態】

美國國會建議盡快規范統一該國政府采購術語和國貨認定標準

日前，美國國會官網刊發了一篇名為《美國政府采購和國際貿易》的文章。該文指出，美國政府采購現行法律中對各種術語缺乏法定定義、美國各行政機構之間對產品認定標準規范不同等，導致不同機構采購同一產品時，作出不同的采購決定。文章建議，這些情況應在拜登政府任期內盡快得到解決，因為這直接影響美國行政機構能否真正采購到美國本國生產的產品。

   文章開門見山地談到，回顧過去的50年，美國政府采購在國際貿易中發揮了突出的作用。美國最著名的有關政府采購的國際協議分別是世界貿易組織（WTO）的《政府采購協議》（GPA）以及美國與自由貿易協定（FTA）伙伴國簽署的各項貿易中有關政府采購的內容。無論是GPA還是FTA中關于政府采購的相關規定都要符合美國《貿易協定法》（Trade Agreements Act）的要求。國會認為，盡管由于數據限制和其他因素，使得準確量化全球政府采購市場的規模比較困難，但是不可否認的是，這些國際協議為國際政府采購市場的外國供應商提供了很多競爭機會，而其中美國的貢獻尤為突出。以2017年的一項研究為例，2017年美國聯邦政府采購支出大約是美國當年國內生產總值（GDP）的9.3％，而其中有80%的政府采購合同開放給了外國供應商。但同年，韓國和日本政府采購開放給國外供應商的政府采購合同僅分別為13%和30%。

   此外，近年來，美國國會成員們在保證美國不違背各類國際貿易協定承諾的前提下，尋求多種途徑激勵本國行政機構優先采購美國國內貨物和服務，從而刺激美國國內生產和經濟發展。特朗普政府時期，總統還通過頒布行政命令的方式，限制豁免權使用，減少美國行政機構購買外國產品，從而激勵一些跨國公司回遷至美國進行生產。盡管如此，新冠肺炎疫情的發生還是將一個事實擺在眼前，那就是美國企業和美國聯邦政府非常依賴全球供應鏈。在此背景下，美國國會認為有必要去進一步了解美國政府采購中國際貿易市場的角色定位。特別是有必要反思行政機構如何能夠更好地運用和協調《購買美國產品法》(Buy American Act)和《貿易協定法》。

   眾所周知，美國是世界上最早實施政府采購制度的國家之一。盡管美國沒有專門的政府采購法,但與政府采購相關的法律約有500部。為何文章中單單提到《購買美國產品法》和《貿易協定法》這兩部法？因為國會認為，兩部法律雖均有影響美國貿易的條款，但其差異對美國行政機構能否真正采購到本國產品有重要的影響。美國限制外國供應商進入本國政府采購市場的核心措施是購買國貨制度，《購買美國產品法》規定了國貨標準和如何采購國貨程序。而《貿易協定法》則規制了國貨標準適用例外，進而形成不背離國際政府采購法制義務的美國政府采購限制措施。因此，文章分別對《購買美國產品法》《貿易協定法》的主要內容進行了回顧。

   《購買美國產品法》采用的是“實質完全”標準，即比較嚴格的國貨采購標準。該法規定，通常美國行政機構只能采購以下種類的貨物（注：《購買美國產品法》不適用于政府采購服務類項目）：第一，美國生產的制成品(國產最終產品)；第二，美國開采或生產的未加工商品。關于第二條的具體落實體現在《聯邦采購法規》(FAR)第25.1和第25.2的條款中，它們分別規定采用兩步測試法來確定是否為美國產品：第一步，商品必須在美國加工；第二步，最終產品采用的“實質上全部的”組件也必須是美國制造的，即國內組件的成本高于組件總成本的50%。此外，《購買美國產品法》規定，政府采購中，如果來自美國大型企業的報價比外國供應商的報價高出不超過6%（含稅）的幅度，那么必須優先采購本國大型企業的產品；如果來自美國中小型企業的報價比外國供應商的報價高出不超過12%（含稅）的幅度，那么必須優先采購本國中小企業的產品。如果美國國防部采購的產品，只要美國本國企業的報價比外國供應商的報價高出不超50%（含稅）的幅度，那么必須優先采購本國企業的產品。

   國會認為，《購買美國產品法》中“加工”是界定美國產品的關鍵概念。但這一概念目前仍沒有法定的明確定義。如果加工概念的內涵較少、外延較寬，國貨標準就比較低，供應商就會將大量不屬于加工范圍的制造過程轉移到美國境外，使國內喪失一定就業機會; 如果加工概念的內涵較多、外延較窄，國貨標準就相對較高，大量的生產制造過程都將受到《購買美國產品法》的管制，可以更好地確保國內市場的穩定和國內就業機會的增加。

   《貿易協定法》是《購買美國產品法》的一種例外情形，其立法目的是落實GPA以及自由貿易協定的國民待遇原則。該法免除了《購買美國產品法》對來自GPA締約方、與美國簽訂自由貿易協定國家或地區以及受益于美國單方面貿易優惠，例如加勒比海地區國家的制成品進入美國政府采購市場的限制。《貿易協定法》中的國貨標準有別于《購買美國產品法》所采用的兩步檢驗法。其國貨標準的認定為，只要產品在適格國家境內發生了“實質性轉變”，即為適格制成品。這里的“實質性轉變”的認定標準實際上就是《購買美國產品法》兩步檢驗法中的“加工”標準。即當適用《貿易協定法》中的國貨標準時，在美國境內加工的產品即使不滿足“國產成分的成本必須超過全部成本的50%”的標準，仍然屬于適格產品，能夠參與美國政府采購合同的平等競爭。此外，“加工”是判斷美國產品的前提，而要最終確定產品是否屬于國貨，實踐中還需區分制成品與組件。國會認為，盡管FAR對制成品和組件進行了解釋，即貨物合同中的“制成品”(最終產品) 是指為公共需要而獲取的物品、材料和供應。“組件”是指直接整合到制成品( 最終產品) 中去的貨物、材料和供應。但這一定義實踐中可操作性較差，實踐中爭議不斷。

   文末，國會以一假設案例來佐證目前美國不同行政機構對于“本國產品”“加工”“制成品”“組件”等定義理解不同，導致采購決策不同的情形。比如，美國某藥品制造公司從A國（非GPA締約方、非美國自由貿易協定伙伴國）進口原料藥（API），對該原料藥在美國進行一系列處理程序（例如，測試和混合），然后將其封裝在美國實驗室中。藥丸的美國制造成份占其總成本的55％，而來自A國的原料藥占總成本的45％。那么藥丸的原產國是美國么？美國食品藥品監督管理局（由美國國會授權專門從事食品與藥品管理的最高執法機關）可以采購嗎？美國食品藥品監督管理局以及《美國聯邦食品、藥品和化妝品法案》均未要求藥品制造商標識藥丸的“原產國”，僅規定要求每個藥品標簽都應具有制造商（制造包括混合、制粒、研磨、模制、凍干、壓片、包囊、包衣或滅菌等）的營業地。根據此規定，在本案例研究中只需要在藥丸標簽上列出公司的美國地址即可，那么美國食品藥品監督管理局可以采購該藥品。但美國海關與邊境保護局（美國國土安全部的聯邦執法機構）根據1930年《關稅法》對該藥丸進行標記時，要求所有進口產品都必須標有其原產國。在本案例研究中，美國海關與邊境保護局認為API原料藥的測試和混合等“加工”不屬于“實質性轉變”。該藥品將被美國海關與邊境保護局視為A國產品（非美國本國產品），不能采購。基于此，美國國會建議盡快通過法定程序明確美國政府采購中各術語的明確定義，特別是對《購買美國產品法》《貿易協定法》中本國產品的標準應統一，從而確保行政機構根據統一標準確定采購決策。

（本文由本報記者昝妍整理翻譯，來源為美國國會官網）

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