政府采購如何用好成本補償合同？

政府采購如何用好成本補償合同？

■ 本報記者 牛向潔

去年2月，武漢火神山、雷神山醫院邊設計、邊施工、邊深化，在短時間內建成專業傳染病醫院，為我國戰勝新冠肺炎疫情爭取了時間。但很少有人知道，在火神山、雷神山醫院建設過程中，投資控制和工程計價面臨著很大挑戰，而正是使用了“成本補償”這一計價方式，保障了工程順利竣工。

財政部5月10日發布的《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）提出，采購人要圍繞實現采購需求對合同的管理做出安排，采購方式、合同定價方式的選擇應當符合法定適用情形和采購需求特點。記者發現，在多種合同定價方式中，“成本補償”這一合同定價方式成為廣泛關注的焦點之一。“成本補償”是什么？在哪些情形下使用？使用時應注意哪些問題？對此，記者采訪了多位專家。

成本補償合同適用于“急、新、難”的情形

實際上，成本補償并不是一個“新面孔”，其在建設工程當中應用已久。成本補償又稱成本加酬金，是指由業主向承包商支付工程的全部合法實際成本，并按事先約定的某種方式支付酬金作為管理費和利潤的合同定價方式。成本補償合同即以成本加約定酬金來定價的合同，俗稱“開口合同”。

成本補償是相對于固定價格而言的。在合同訂立階段，由于合同履行中存在不確定性因素，使得成本估算不夠充分、精確，這種情況并不能使用固定價格合同，而成本補償合同恰恰是一個很好的選擇。

《中華人民共和國政府采購法（修訂草案征求意見稿）》規定，成本補償這一定價方式適用于“履約過程中因存在不確定性而無法準確估算采購成本的情形”。此次發布的《辦法》也提出，“不能完全確定客觀指標，需由供應商提供設計方案、解決方案或者組織方案的采購項目”，根據實現項目目標的要求，可以選擇成本補償方式定價。

“實踐中，成本補償合同主要應用于兩大類項目，一類是‘急’；一類是‘新’。”長期從事政府采購工作的北京大岳咨詢有限公司質量管理與培訓部總監宋雅琴向記者介紹，“急”就是緊急項目，例如火神山、雷神山這類救災搶險的緊急工程，需要立即實施，來不及詳細計劃招投標；“新”則是指新型項目，采購人此前沒有做過同類項目，采購范圍在開始時也無法準確界定。這兩類項目適合采用成本補償合同，即在項目完成時實報實銷，并給予一定補償。

據了解，2013年開始實施的《建設工程工程量清單計價規范》指出，“緊急搶險、救災，以及施工技術特別復雜的建設工程可采用成本加酬金合同。”在新冠肺炎疫情期間，湖北、廣西、杭州等省市均發布相關政策，規定應急搶險工程可采用成本加酬金計價方式。

中機國際招標有限公司總經理岳小川則認為，除了緊急和新型項目，成本補償合同還適用于工程特別復雜，工程技術、結構方案難以預先確定的項目，如研究開發性質的項目，以及施工風險較大的項目，這類項目參與者難以預測或控制全部不確定因素。

“成本補償合同還特別適用于建設周期較長的工程，這類工程存在許多不確定性，各種風險難以評估，而成本補償合同恰恰解決了這個問題。”一位采購代理機構從業人員說。

對于服務類項目，住建部等在《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》中提出，“全過程工程咨詢服務酬金可按各專項服務酬金疊加后再增加相應統籌管理費用方式計取，也可按人工成本加酬金方式計取。”記者了解到，在國際上，許多項目管理合同、咨詢服務合同等也多采用成本補償方式計取。

記者發現，《辦法》中還規定，在采用談判（磋商）方式采購的項目中，根據實現項目目標的要求，可以采取成本補償的定價方式。中國政法大學法學院教授成協中解釋說：“成本補償的合同定價方式與談判（磋商）這一采購方式較為契合，因公開招標是建立在采購需求預先明確的基礎上，而成本補償方式的適用條件決定了其一般不會出現在招標采購的項目中。”

采用成本補償合同的“喜與憂”

成本補償合同能夠有效回應政府采購實踐中的一些特殊采購需求，但在實踐中的使用還不夠廣泛。

成本補償合同具有其獨特的應用價值。業內專家表示，從采購人角度來看，采購人可以根據自身力量和需要,較深入地介入和控制工程施工和管理。從供應商角度來看，相較于固定總價合同，成本補償合同風險低，利潤有保證，并且成本補償合同適應項目中存在許多變動的情況，使供應商能夠靈活處理履行合同過程中遇到的新問題。

“總的來說，以成本補償方式定價的合同要求采購人和供應商共同面對項目風險、共享合作收益，可以實現真正意義上的合作共贏。”成協中如是評價。

記者了解到，盡管成本補償合同有其優勢，但在實踐當中，成本補償合同的使用非常謹慎。在使用成本補償合同時，采購人往往承擔更大的成本風險。由于采購人承擔項目實際發生的一切費用，供應商往往缺乏控制成本的積極性，甚至還期望提高成本以獲取更大的經濟效益。

采訪中，宋雅琴也坦言，政府和社會資本合作項目中原則上不支持開口合同，而成本補償合同是一種完全開口的合同，未來在甲方和乙方之間容易產生爭議，因此實踐中較少使用，即便使用，也只在某一階段使用。

以新類型項目為例，咨詢公司、政府、投資人等在開始時均無法對項目進行預估，那么在這種情況下，可以先簽訂一個成本補償合同，但通常僅適用于運營初期，待項目進入到穩定期后，轉為固定價格合同。也就是說，當第一年無法確定合同價格時，即以實際成本加酬金的方式實施。隨后對第一年的運營成本進行認定，進而確定合同價格，此后按照固定價格合同執行。

成本補償合同需注意成本認定問題

隨著政府采購的范圍不斷擴展，政府和社會資本合作項目、政府購買服務等，尤其是政府購買公共服務大量增加，采購需求更加難以明確。與此同時，在大力發揮支持創新、促進綠色發展等政府采購政策功能的背景下，成本補償作為合同定價方式的優勢也愈發明顯。

在成協中看來，成本補償合同的一個核心問題在于成本的認定。在使用成本補償合同定價方式時，業主和承包商需要特別商定不同于傳統固定總價計價模式的價格機制和風險機制。由于成本補償合同需要對供應商的全部合法實際成本實報實銷，因此采購人和供應商應在合同中明確約定承包商的各項直接成本和間接成本。

“成本費用的確定過程中，材料費、機械費、人工費等直接費用的確定相對簡單，而一些間接費用，如措施費、現場管理費可能并不容易確定，因此需要仔細考慮。”成協中在采訪中提示采購人和供應商需注意間接費用的商定。

對于成本認定帶來的風險，宋雅琴表示，使用成本補償合同，采購人可能會擔心承擔更大的成本風險，但實操中已經形成了非常成熟的成本風險控制方法：一種是當成本風險完全由采購人來承擔時，前期項目的初步設計和施工圖設計一般由采購人負責，以此來確定大致工作量；另一種是根據政府指導價進行計價，如在工程領域，根據住建部門發布的建設工程造價信息來認定成本。

“雖然無法準確預估成本，但采購人可以通過確定目標成本或最大保證價格設置成本獎懲、分擔機制，約束成本不超過某一限值，從而轉移一部分風險。”多位專家在采訪中也提到這一控制成本風險的方法。

在應用成本補償合同時，除了成本的認定，還涉及如何進行成本加成，即酬金的確定。專家介紹，酬金的確定方式與成本補償合同常見的幾種類型相關，即成本加成本百分比、成本加固定費用、成本加激勵費用、成本加獎勵費用、最大成本加費用等。實踐中，采購人可以根據項目特點確定成本補償合同具體加成方式。

本報擁有此文版權，若需轉載或復制，請注明來源于中國政府采購報，標注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責任。