政府采購是否擁有價格歧視豁免權

【域外法眼】

政府采購是否擁有價格歧視豁免權

——一起美國政府采購價格歧視爭議案引發的思考

■ 焦洪寶

政府采購市場是產業競爭市場的重要組成部分，采購人與一般消費者一樣，也很關心價格問題。供應商給政府采購的價格，如果過分高于或低于市場公允價格，都可能產生價格歧視的問題，甚至還可能引發反壟斷監管。政府采購市場不是反壟斷法律適用的空白地帶。美國法院審理過的一起政府采購價格歧視案件，可為我國研究相關問題提供借鑒。

美國軍營超市獲得供應商優惠后被提起壟斷訴訟

由美國聯邦第七巡回法庭審理的這起反壟斷訴訟案件，討論的是美國軍營超市采購合作供應商時獲得低價優惠行為的合法性問題。采購人美國軍營超市位于伊利諾伊州的夏努特空軍基地內，是由美國陸軍和空軍聯合服務公司經營的。美國陸軍和空軍聯合服務公司是美國一家軍事機構，主營業務是以頗具吸引力的價格向現役軍人、預備隊成員、退伍軍人及其家屬銷售軍用商品并提供各種服務，是一家沒有財政撥款的軍人服務社。在其某次采購圖書雜志項目中，一家名為康明斯公司的供應商以比另一家名為香檳城公司低5%的價格成交，然而康明斯公司的優惠低價并沒有提供給其他客戶。此前已經向空軍基地的軍營超市供貨二十多年的香檳城公司不忿，依據《羅賓遜—帕特曼法案》有關禁止價格歧視的規定向法院對康明斯公司和美國陸軍和空軍的兩個部長提起反壟斷訴訟，要求法院認定康明斯公司向軍營超市低價銷售圖書雜志構成價格歧視，要求法院判決給予香檳城公司3萬美元實際損失賠償及3倍懲罰性賠償，并禁止康明斯公司繼續實施價格歧視。

本案原告香檳城公司提出本訴訟的法律依據是《羅賓遜—帕特曼法案》禁止歧視性定價的條款，該條款規定任何從事商業活動的人，在其商業過程中直接或間接地對同一等級和質量商品的購買者實行價格歧視，從而產生嚴重削弱競爭、形成壟斷等不公平競爭的影響，均是非法的。這里的購買者不包括最終消費者。因為采購人美國軍營超市是購買后向其客戶轉售，是符合禁止價格歧視法律規定的購買者，但同時軍營超市運營所屬的美國陸軍和空軍聯合服務公司是聯邦政府的組織部分，原告在起訴時雖然只是把陸軍和空軍部長列為被告，但案件爭議焦點實質上是美國陸軍和空軍聯合服務公司能否享有價格歧視的豁免權，即被告康明斯公司對美國軍營超市的優惠是否不應被作為非法的價格歧視予以處理。

軍營超市作為政府的組成部門在本案中可享有反壟斷豁免權

本案法官仔細分析了美國陸軍和空軍聯合服務公司的設立歷史、董事會人員構成、運作模式以及與案件相關的美國立法史。

由于《羅賓遜—帕特曼法案》并沒有明確規定政府采購可以豁免認定為價格歧視，本案法官認真分析了立法史，認為有確鑿的證據顯示《羅賓遜—帕特曼法案》及其修正案并不打算將聯邦政府的政府采購納入進來。法案修正案的主要起草人曾在一份聲明中說，該法案不會阻止低于交易價格水平的政府采購行為。司法部長在給軍隊部長的一封信中也表示，修正后的法案不適用于聯邦政府采購。提出該法案的國會議員帕特曼本人在他1938年出版的書中也默許了司法部長的觀點。后來帕特曼提出了法案的修正案草案，試圖使政府采購在《羅賓遜—帕特曼法案》的規定范圍內，使該法案適用于政府機構轉售的銷售行為。但這一草案引來了反對的聲音，那些關心私營企業福利的聯邦機構、小企業管理局、商務部和聯邦貿易委員會都反對類似的立法。在國會和行政部門一致認為聯合服務公司不受反壟斷法的約束，并繼續讓聯合服務公司保留和享有反壟斷豁免權的情況下，該法案至今沒有修改。

鑒于政府其他部門對反壟斷問題的審議歷史，法院認為陸軍和空軍聯合服務公司作為一個政府機構有權從羅賓遜—帕特曼修訂的克萊頓法案中豁免。如果認為應該適用該法案管轄，也應由國會做出決定。同時，在聯合服務公司沒有反壟斷責任的情況下，本案被告康明斯公司也沒有責任，即賣方和買方在本次政府采購交易中都被豁免反壟斷責任。

對我國政府采購領域相關反壟斷問題的啟示

關于禁止價格歧視的規定，《中華人民共和國價格法》（以下簡稱《價格法》）明確禁止“提供相同商品或者服務，對具有同等交易條件的其他經營者實行價格歧視”。《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）規定，具有市場支配地位的經營者“不得沒有正當理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇”。筆者認為，《價格法》所禁止價格歧視的對象是與市場經營者相關的商業交易，其保護的對象主要是從實施價格歧視的批發商處獲得商品和服務以進行再銷售的市場經營者。而《反壟斷法》禁止實施價格歧視的主體必須是具有壟斷地位的經營者，所保護的對象不僅限于市場經營者，也包括最終消費者。

美國陸軍和空軍聯合服務公司設立歷史悠久，在亞馬遜等網絡零售商尚未借助網絡技術興起的時代，雖客戶群體受限，但該公司的年銷售額曾一度僅次于西爾斯公司、杰西潘尼公司，并在美國百貨零售行業排名第三，擁有數千家零售店和上萬處汽車維修、客戶服務、自動售貨機和電影院等服務設施，與其他市場經營者相比明顯具有競爭優勢。前述美國軍營超市低價采購案，是供應商的市場競爭者對軍營超市低價獲取供應品而提出起訴的。低價優惠顯然是受采購人青睞的，一般情況下，在我國，這種給予政府采購低價優惠的做法不會引發起訴并被認定為非法的價格歧視。因為我國對政府采購概念界定通常是不用于轉售的購買，采購人被視為最終消費者。但我國政府采購領域仍有類似于本案例的相關反壟斷問題需要考慮，例如，政府作為最終消費者，接受具有市場支配地位的供應商低價優惠，其是否享受價格歧視的反壟斷豁免問題，政府低價購買公共服務是否涉嫌與其他服務提供者不當競爭問題等。

比如，在電信服務領域，因提供服務者普遍在特定區域范圍或市場內具有一定的市場支配地位，如果出現某供應商濫用該市場支配地位給予某個具體政府采購項目以不同的價格差別待遇，對于該采購人享有的低價優惠也存在是否可以豁免反壟斷責任的問題。此前，騰訊一分錢中標廈門政務云服務項目事件鬧得沸沸揚揚，筆者認為，是否也可以從反壟斷的角度再次審視這一事件。當然這一責任的認定需以認定供應商是具有市場支配地位的經營者為前提，繼而衡量政府獲得的低價利益相較于因低價而造成的市場競爭者利益或消費者利益損失是否得當。

再比如，在政府購買公共服務領域，政府購買律師服務為社會公眾提供免費的法律咨詢，政府是出資者但不是最終消費者，但前來咨詢的群眾同樣也是在律師咨詢法律服務市場上的消費者。假如供應商，即律師事務所，提供給政府購買公共法律咨詢服務的價格，與在商業法律服務市場上提供法律服務咨詢的價格有差別，這是否也表明存在價格差別待遇和排斥市場競爭的問題？如果存在，可否基于政府采購的特殊性而予以豁免相關法律責任？

目前，在我國，如果不存在市場支配地位經營者，對于不同消費者給予不同的價格待遇，在我國當前法律背景下可能主要由消費者權益保護方面法律制度加以規范，但由此而給市場競爭帶來的影響，仍然值得進一步思考。

（作者單位：天津外國語大學）

延伸閱讀

★ 價格歧視

價格歧視是源自西方經濟學的一個概念，即壟斷企業通過差別價格來獲取超額利潤的一種定價策略。一般分為一級價格歧視、二級價格歧視和三級價格歧視。一級價格歧視是指，針對每一個不同的消費者收取不同的價格，又稱完全價格歧視；二級價格歧視是指，針對不同的購買量收取不同的價格；三級價格歧視是指，針對不同的市場收取不同的價格。

★ 美國陸軍和空軍聯合服務公司的背景資料

這家公司負有向美國軍人及其家屬提供低價產品和服務的使命，美國國會眾議院軍事委員會限制其所提供貨物和服務的種類，制定了成本價格限制的標準，并控制其客戶范圍。除了現役軍人，其服務對象還包括退伍人員、光榮退伍的殘疾軍人、某些預備役部隊成員、榮譽勛章和最高英勇勛章的獲得者及其家屬。該公司的雇員、其他居住在軍區上的政府文職雇員以及在軍營內訓練的后備軍官訓練團學員也可以成為該公司的客戶。聯合服務公司與一般商業運營企業的重要區別還在于其利潤和股息的分配。聯合服務公司的“股東”是美國軍隊，公司運營分紅先支付給陸軍和空軍的中央福利基金，然后再與國會的其他軍事撥款資金相匹配向下分配給各軍事單位，用于支持開展提高軍隊士氣、福利和娛樂的項目。這些項目包括體育項目、愛好商店、兒童保育中心、青年中心等，供軍人使用。

（文字/焦洪寶）

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