明法為部分價格固定的采購打消疑慮

【探討與爭鳴】

明法為部分價格固定的采購打消疑慮

——兼議87號令修訂中的價格評審

■ 沈德能

通常情況下，政府采購項目的價格有兩種模式：第一種為非固定價格，第二種為固定價格。第一種模式下，供應商需要按照采購文件要求提出投標報價或者響應報價，其報價列為評審因素。第二種模式下，供應商無需具體報價，僅需要對采購文件已經(jīng)固定的價格作出響應，其價格不列為評審因素。

在政府采購的法律法規(guī)中對上述兩種價格模式也有相關規(guī)定。如現(xiàn)行的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第五十五條規(guī)定：“......貨物項目的價格分值占總分值的比重不得低于30%；服務項目的價格分值占總分值的比重不得低于10%。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素。”此外，財政部日前發(fā)布的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（修訂草案征求意見稿，以下簡稱“87號令修訂意見稿”）中也有相關規(guī)定：“評審因素及其權重應當以實現(xiàn)性價比最優(yōu)為目標進行設定，其中價格分的權重應當為50%以上。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素。”由此可見，固定價格采購模式含國家統(tǒng)一定價，價格因素不需要評審；非固定價格采購，價格因素需要評審。其中通過綜合評分法評審，按照權重評分；通過最低評標價法評審，按照報價低到高進行排序。

但在實際采購中，由于一些政府采購項目較為復雜，特別是服務類項目把非固定價格模式和固定價格模式截然獨立使用（至少普遍理解如此），不利于采購人把控項目質量和保證項目的順利實施。因此，根據(jù)特殊采購項目的需要，一些采購人提出了兩種價格模式同時在一個采購項目使用，即采購文件的投標（響應）報價要求部分價格固定，部分價格不固定。為了便于下文論述，筆者將此種模式簡稱為“混合價格模式”。在“混合價格模式”下，供應商對固定價格部分按照采購文件的要求作出實質性響應（或者報價不低于限價），對不固定價格部分根據(jù)參加采購的實際情況報出具體的價格。

政府采購中“混合價格模式”的可行性探討

探討“混合價格模式”的可行性前，首要了解的是在我國現(xiàn)有法律框架下“混合價格模式”的合法性問題。

首先，“混合價格模式”在我國現(xiàn)有的政府采購法律法規(guī)中無具體規(guī)定。如前所述，現(xiàn)行87號令及其修訂意見稿均未規(guī)定可以采用“混合價格模式”，但同時也沒有出現(xiàn)“不得”等禁止性規(guī)定。筆者認為，采購人因為項目特殊的需要，采用“混合價格模式”時，既無法可依也不能確定是違法，“混合價格模式”在現(xiàn)有政府采購的法律法規(guī)規(guī)章下屬于空白。

其次，部分法律法規(guī)對某些領域價格有強制性規(guī)定。如勞動法第四十八條規(guī)定：“國家實行最低工資保障制度。最低工資的具體標準由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，報國務院備案。用人單位支付勞動者的工資不得低于當?shù)刈畹凸べY標準。”根據(jù)此條款的強制性規(guī)定可以看出，在勞務、服務人員密集型服務項目中可以要求供應商對于人員工資待遇部分的報價不得低于國家相關標準。因此，采購文件中對于符合國家法律法規(guī)強制性要求的價格部分作出固定價格要求，供應商不得低于或者不得高于強制性要求的價格是合法的。也就是執(zhí)行國家強制性定價的部分，采購文件應當執(zhí)行，并且作為固定報價。國家統(tǒng)一定價的貨物和服務如：鹽、藥品、電、石油、煤、一二類農產品、郵政費用等。政府采購此類貨物或者相關服務時，是不可以隨意要求供應商報價的，必須執(zhí)行相關定價的規(guī)定。

最后，涉嫌設定最低限價的情況。現(xiàn)行87號令第十二條規(guī)定：“采購人根據(jù)價格測算情況，可以在采購預算額度內合理設定最高限價，但不得設定最低限價。”但在一些采購貨物或服務的項目實踐中，因為執(zhí)行國家法律法規(guī)的需要，如在勞務人員密集型政府購買服務項目中，采購文件要求的“支付勞動者的工資不得低于當?shù)刈畹凸べY標準”，有人認為這與現(xiàn)行87號令第十二條規(guī)定的“不得設定最低限價”有沖突，屬于變相設定最低限價。因此，有些供應商也對此提出質疑和投訴或向財政部門舉報采購文件違反“不得設定最低限價”禁止性規(guī)定。

綜上所述，現(xiàn)有法律框架下“混合價格模式”并未違反政府采購的禁止性規(guī)定，而且在某些采購項目中，因為執(zhí)行其他法律法規(guī)的需要，必須要求至少部分固定價格，但有可能涉嫌違反“不得設定最低限價”的禁止性規(guī)定。

政府采購中“混合價格模式”的實際案例及帶來的思考

筆者曾參與過某呼叫中心外包服務采購項目。采購文件要求的報價分為四個部分：呼叫中心派駐人員工資薪金、熱線運行管理經(jīng)費、呼叫中心人員培訓經(jīng)費、項目管理經(jīng)費。其中，后三個部分為中標供應商通過項目管理得到的相應費用，此部分由供應商根據(jù)自身服務力量投入、參與項目管理程度以及項目盈利預期等因素進行相應的測算，進而提出合理的報價。

關于第一部分的報價，該采購項目實施前，采購人經(jīng)過市場調查，認為根據(jù)當前市場情況要順利實施項目，供應商需提供至少150人的服務團隊。根據(jù)當?shù)刈畹凸べY標準和正常的福利待遇，150人的服務團隊至少需要支付派駐人員薪資平均為7.50萬元/人/年，包含因雇用呼叫中心派駐人員所支付的工資、薪金（包含按國家規(guī)定支付的社保費和住房公積金）、福利、獎金、團隊建設等費用，150名呼叫中心派駐人員的工資薪金共計1125萬元/年。因此，在招標文件中明確，供應商對于人員工資待遇的報價不得低于1125萬元。

該項目中標結果公告后，某未中標供應商向財政部門舉報該項目的采購文件要求“人員工資待遇的報價不得低于1125萬元”的報價違反“不得設定最低限價”規(guī)定。舉報處理中，采購人認為，該項目就人員工資待遇的報價作出最低限定，是因勞動法有相關最低工資標準的規(guī)定，且采購人事先對呼叫中心服務人員待遇的調查得出的結果，既有法律法規(guī)依據(jù)也有事實依據(jù)。此外，僅就構成采購價格的其中一部分進行限定，其他部分并未限定最低報價，不屬于設置采購項目的最低限價。呼叫中心的日常服務質量嚴重依賴服務人員，如果人員工資待遇得不到正常的保證，如果任由供應商報價，將可能導致低報價中標后，供應商通過不合理的苛刻手段克扣服務人員工資待遇來了實現(xiàn)盈利。如此，項目服務質量將無法得到保障，嚴重危及項目運行和實施的質量，政府購買服務的目的將無法實現(xiàn)。因此，需要對人員工資待遇部分作最低報價要求。

財政部門經(jīng)審查各方的證據(jù)材料綜合該項目的具體情況，認為本項目是政府購買服務項目，主要通過人員提供服務來實現(xiàn)購買服務的目的。為保證項目質量，采購人依據(jù)相關法律法規(guī)規(guī)定和市場調研的事實對其中的人員工資待遇報價作出最低報價要求，不屬于違反現(xiàn)行87號令第十二條規(guī)定的“不得設定最低限價”的規(guī)定。

從財政部門對此案例的處理結果可以看出，監(jiān)管部門認可了在一個采購項目中，部分固定價格與非固定價格可以同時存在，而不是截然對立：要么采用固定價格采購、要么采用非固定價格采購。在具體采購項目中，有相關法律法規(guī)依據(jù)和事實依據(jù)的，采購人可以設置“混合價格模式”，這并非就是設定最低限價，而是采購人根據(jù)采購項目的特殊要求而做出符合項目特點的合理要求。

因此，筆者認為，因為采購項目的特殊需要，采購人在有相關法律法規(guī)依據(jù)和事實依據(jù)下合理限定部分價格的最低報價并不違反“不得設定最低限價”的禁止性規(guī)定。合理的“混合價格模式”不違法是可行的。

對87號令中相關內容的修訂建議

日前，財政部公布了87號令修訂意見稿，其中關于價格評審的規(guī)定的表述為：“評審因素及其權重應當以實現(xiàn)性價比最優(yōu)為目標進行設定，其中價格分的權重應當為50%以上。執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素。”對于此條款的普遍理解為，綜合評分法下的政府采購項目，要么價格作為評審因素，要么不作為評審因素，不出現(xiàn)第三種“混合價格評審”的情形（部分價格作為評審因素，部分價格不作為評審因素）。

但如前所述，采購實際復雜多樣，實際采購項目中已經(jīng)出現(xiàn)了符合采購項目特殊需要的“混合價格模式”，此模式被實踐證明是可行的。因此，筆者建議，在修訂87號令時，應當適應采購實際需要，明確規(guī)定在一個采購項目中可以依據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定或者采購項目的特殊需要，采用固定價格與非固定價格同時存在的“混合價格模式”，打消采購人對此模式可能涉嫌違法的顧慮和減少由此而引起的不必要的質疑投訴。建議將“執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購的項目，其價格不列為評審因素”的表述修改為：執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購的部分，其價格不列為評審因素。如此，既可以在一個采購項目中，部分執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購，也可以全部執(zhí)行國家統(tǒng)一定價標準和采用固定價格采購，從而適應采購實踐需要。

（作者單位：廣西廣天一律師事務所）

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