長鏈條、全視角看政府采購需求管理

【實踐視角下的需求管理辦法】

長鏈條、全視角看政府采購需求管理

■ 沈桑陽

采購需求是指采購人為實現(xiàn)項目目標，擬采購的標的及其需要滿足的技術、商務要求。采購需求是政府采購活動的源頭和出發(fā)點，直接決定著政府采購活動效果。政府采購需求管理是指，采購人組織確定采購需求和編制采購實施計劃，并實施相關風險控制管理的活動。財政部高度重視加強政府采購需求管理，于2016年印發(fā)《關于進一步加強政府采購需求和履約驗收管理的指導意見》，推動政府采購管理重心在原有“采購中”管理的基礎上，向“采購前”和“采購后”延展，實現(xiàn)政府采購全流程管理全覆蓋。但從實際執(zhí)行來看，有關政策要求和制度體系側重于程序規(guī)范，對于采購人履行主體責任強調(diào)不足、約束不夠，容易導致采購人忽視需求管理和績效，沒有體現(xiàn)出需求管理在采購活動中的引領作用，有時甚至導致采購結果不理想。

2018年，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過《深化政府采購制度改革方案》，明確提出強化采購人主體責任，要求加快形成現(xiàn)代政府采購制度。為貫徹黨中央要求，財政部在深入調(diào)研基礎上，于2021年出臺《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），自2021年7月1日起施行。

《辦法》明確了政府采購需求管理應當遵循的原則，從技術和商務兩個角度對采購需求的要義、確定過程和需求編制提出要求，對采購實施計劃、風險控制、監(jiān)督檢查與法律責任作出規(guī)定。總體看，《辦法》的出臺，補齊了需求管理無專項制度可依的短板。但是，對照全面加強政府采購需求管理的要求來看，筆者認為，《辦法》還存在“就需求管理論需求管理”的局限，缺乏加入預算管理等更全面的角度審視政府采購需求管理的作用。為此，推動政府采購需求管理取得務實成效，還需圍繞《辦法》的施行，對相關體制機制加以完善，爭取以施行《辦法》為契機，形成以政府采購需求管理為牽引的采購預算全鏈條管理模式，從而為提高預算執(zhí)行效果、更好實現(xiàn)采購人目標提供有力保障。對此，筆者建議從以下三個方面著手：

一是前移關口，將確定政府采購需求置于申報預算之前。明確采購需求，就是要從工作需要出發(fā)確定采購標的，進而確定相應的技術和商務要求等。采購需求不只是反映了采購標的的特點，更重要的是反映了工作計劃和總體安排。確定政府采購需求，應成為整個預算管理鏈條的“源點”。按照“因事找錢”的邏輯，正是因為有了需求，才需要配套預算。需求不一樣，預算也應當不一樣，明確政府采購需求應當成為編制政府采購預算的前提和基礎。從目前情況看，政府采購需求確定這一環(huán)節(jié)，被置于預算編制環(huán)節(jié)之后，并且僅作為程序性內(nèi)容被粗略帶過，沒有實現(xiàn)“先定需求、再配預算”。執(zhí)行中，大多數(shù)單位主要以爭取預算順利獲批為導向，關注的是“是否有預算”以及能否“合法、合規(guī)、高效執(zhí)行預算”，對于源頭上的需求是否明確、是否合理、預算是否匹配了需求、預算執(zhí)行是否符合需求等關鍵問題，反而重視不足、落實不夠。針對此類問題，建議進一步推動預算管理體制機制調(diào)整，將政府采購需求管理的關口前移，在項目儲備環(huán)節(jié)啟動需求管理，將明確政府采購需求與項目規(guī)劃設計同步考慮、一體推進，真正發(fā)揮需求對預算編制的牽引作用。在項目儲備環(huán)節(jié)就嵌入需求管理，可以形成足夠的“時間差”，能夠給采購人充分的時間論證、細化和完善采購需求，有利于提高采購需求的科學性，有利于從基礎環(huán)節(jié)提高預算編制的合理性，提高預算執(zhí)行的有效性。

二是建立標準，為規(guī)范編制政府采購需求提供指引。政府采購需求這一基礎必須打牢。做到這一點，就要使政府采購需求的編制符合預算、資產(chǎn)、財務等多方面政策規(guī)定。《辦法》中關于規(guī)范編制政府采購需求的規(guī)定還屬于“新生事物”，基層“摸著石頭過河”容易導致需求“五花八門”“不著邊際”，搞不好還可能誘發(fā)“豪華采購”“天價采購”等問題和負面輿情。對于一線編制人員來說，在短時間內(nèi)掌握多個領域的市場情況和相關制度辦法，其難度也很大，迫切需要政府采購和預算主管部門出臺工作指引和示例范本，促進從“源頭”做到科學、合理。為此，建議按照“先選點示范，再面上推開”的路徑，率先針對通用設備或者經(jīng)常性服務項目（比如審計服務、績效評價服務）等，探索建立政府采購需求標準參考指引，細化該類項目需求管理的基本要素、基本要求、文本體例和主要內(nèi)容。同時，鼓勵行業(yè)主管部門研究制定本行業(yè)的業(yè)務項目采購需求標準。

三是創(chuàng)新設計，依托信息化、智能化手段提升政府采購工作水平。保證政府采購工作質量，提升政府采購工作水平，關鍵靠人。然而，目前一線政府采購工作人員“超負荷”運轉的情況對保證和提升工作水平形成了嚴重制約。按照現(xiàn)行規(guī)定，在政府采購工作鏈條中，采購人需要編制采購需求、公開采購意向、編制采購計劃、實施采購、編制執(zhí)行數(shù)據(jù)、開展合同公開等，這些環(huán)節(jié)都不可或缺，也都需要投入大量的時間、精力。特別是在基層單位財務人員少、一人多崗的實際情況下，保證工作質量的難度不言而喻。為此，建議向信息化、智能化要辦法，面向政府采購工作全鏈條實施大數(shù)據(jù)管理。比如，在編制需求環(huán)節(jié)，由填報系統(tǒng)根據(jù)字段關鍵詞辨析項目需求，自動提出項目分類建議，供采購人參考。形成采購需求后，通過關鍵信息自動生成等方式，向采購人推送該項目采購意向、采購計劃等數(shù)據(jù)信息，經(jīng)采購人審核、修改后生成制式文本或填報數(shù)據(jù)，以減輕基層人員工作壓力。

出臺專項文件強化政府采購需求管理，是政府采購工作領域的普遍呼聲。此次財政部印發(fā)的《辦法》雖然在文件級別上屬于規(guī)范性文件，但針對政府采購需求編制、實施和履約等管理難題和短板提出了許多新要求和明確規(guī)定，這將對提高政府采購目標績效、提升政府采購管理工作水平發(fā)揮重要作用。作為一項新辦法，在施行過程中遇到的一些新情況、新問題，將成為今后改進工作的重要積累，值得認真對待、深入研究。相信以《辦法》施行為契機，政府采購管理工作將步入一個新的階段。

（作者單位：水利部預算執(zhí)行中心政府采購處）

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