采購人如何把好需求調查和內控管理“兩道關”

【實踐視角下的需求管理辦法】

采購人如何把好需求調查和內控管理“兩道關”

■ 李剛

采購需求管理是政府采購源頭管理的核心內容，是執行政府采購預算、發揮采購政策功能、落實公平競爭交易規則、實現政府采購項目績效目標的重要抓手。近日，財政部發布了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》），從采購需求范圍、采購實施計劃、風險控制、監督檢查與法律責任等方面做出明確要求，進一步規范和夯實了采購人的主體責任。筆者試從實務操作層面，著重談一談《辦法》中需求調查和內控機制方面的認識和理解。

公平公正開展需求調查

《辦法》的一大亮點是提出了采購需求調查及其方式，是繼開展政府采購意向公開工作后，又一個新增的實質性采購流程?！掇k法》第十條和第十一條分別對采購需求調查的方式和應當開展需求調查的具體項目情形進行了規范和要求。采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調查等方式開展需求調查，了解相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購，以及其他相關情況。面向市場主體開展需求調查時，選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。因此，符合采購需求調查情形的項目，采購人應當開展采購需求調查工作。

那么，在采購實務當中，采購人具體要怎樣開展采購需求調查工作？與供應商接觸的分寸應當如何把握？這些問題，是需要采購人在實踐中謹慎把握的，依法依規才能行之有效。

筆者認為，采購人開展采購需求調查的基本原則是不能妨礙公平競爭，無論采用何種調查方式，咨詢也好，論證、問卷調查也罷，筆者建議采購人都不能與供應商有實質性接觸，更不能與供應商簽署咨詢服務合同協議。同時，對開展采購需求調查的各項資料應當由專人妥善保管，不能授人以柄。總之細節決定成敗，公開透明是我們行之有效的重要法寶，采購人應時刻緊繃公平、公正、公開和誠實守信這道弦，秉承法治理念，嚴格依法依規辦事，才能提高采購效率，采購項目績效目標才能更好地實現。

化繁為簡建立采購人內控機制

《辦法》另一個亮點內容就是，提出建立采購人采購需求內控管理機制?！掇k法》第三章“采購實施計劃”、第四章“風險控制”、第五章“監督檢查與法律責任”都是圍繞采購人采購需求內控管理機制規定的，包括內控的具體范圍、內容、人員組成、審查方式方法等。

《辦法》旗幟鮮明地強化和突出了采購人的主體責任，是貫徹落實《深化政府采購制度改革方案》的重要體現。其實，《辦法》第五條就開宗明義地明確道：“采購人對采購需求管理負有主體責任，按照本辦法的規定開展采購需求管理各項工作，對采購需求和采購實施計劃的合法性、合規性、合理性負責。主管預算單位負責指導本部門采購需求管理工作?！?/p>

還權采購人更要還責于采購人，這就要求采購人需建立完善的政府采購內控管理機制。

目前來講，大多數采購人依據《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》《行政事業單位內部控制規范（試行）》以及相關法規要求，按照從源頭上預防腐敗及分工制衡的原則，采用“管采分離”的運行模式，監管職責和采購職責由不同部門行使，實行政事分開、分事行權、分崗設權等內控和監督機制。建立形成了計財、采購、業務（業務職能主管部門）三足鼎立的內部政府采購業務分工，按行政管理職能定機構、定崗、定人、定職、定責。計財部門負責預算（評審、批復）、支付及績效考核（評估），采購部門負責具體采購流程，業務主管部門負責項目申請（需求）、執行、驗收以及資產歸檔，形成職能制組織結構形式的多頭管理。

伴隨夯實采購人主體責任的呼聲，采購人內控管理機制的建立和完善被提上了日程。然而內控機制的建設是一項較為復雜的系統工程，集政策性、專業性、復雜性、多樣性、權力運行及監督、風險防控于一體，同時還摻雜商業化和市場化的問題。需要相關采購人員具有較高的法律素養和專業素養。

那么采購人該如何建立完善的內控管理機制并正確履職呢？筆者建議由固化的多頭管理轉變為歸口監督的精細化項目管理，牽住項目負責人這個牛鼻子，由管制型機制向服務型機制轉變，以機關事業單位人事和財務的核心管控力為抓手，建立內部控制管理的激勵約束機制，在職務晉升、薪資酬勞、績效考核等涉及個人切身利益方面直接與項目掛鉤，充分體現“責、權、利”的和諧統一，適當調整組織管理結構形式，在內部人事、財務管理制度上勇于創新，加快事業轉型，形成激勵約束機制，分工不分家。只有政采人都致力于項目服務，我們的政府采購制度運行功能方能有效，才能達到既定目標，績效型的政府采購制度才能實現。

采購人主體地位的回歸是強化責任的前提，拋開主體去講責任是紙上談兵，采購人的主體責任，其重心不宜在責任而應在主體。因此，采購人應建立采購主體職責清晰、權責對等、監督有力、問責嚴格的內控管理機制，明確權利范圍和責任邊界，使其真正成為權利義務匹配、義務責任相稱的內控機制。在制度層面要保障采購人敢于承擔主體責任、能夠承擔主體責任。

（作者單位：新華通訊社辦公廳政府采購處）

延伸閱讀

財政部曾專門發布《關于〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉第十八條第二款法律適用的函》，其中提到，為促進政府采購公平競爭，加強采購項目的實施監管，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條規定，“除單一來源采購項目外，為采購項目提供整體設計、規范編制或者項目管理、監理、檢測等服務的供應商，不得再參加該采購項目的其他采購活動?！逼渲?，“其他采購活動”指為采購項目提供整體設計、規范編制和項目管理、監理、檢測等服務之外的采購活動。因此，同一供應商可以同時承擔項目的整體設計、規范編制和項目管理、監理、檢測等服務。但另一層含義則是，此種情況下，供應商不得再參加該采購項目的其他后續采購活動。

另外，根據《工程建設項目施工招標投標辦法》第三十五條的規定，為招標項目的前期準備或者監理工作提供設計、咨詢服務的任何法人及其任何附屬機構（單位），都無資格參加該招標項目的投標?！斗课萁ㄖ褪姓A設施項目工程總承包管理辦法》第十一條針對工程項目也有類似規定。

舉一反三，反觀需求調查，上文作者認為，如果采購人在需求調查環節與某供應商有實質性接觸，那么在后期投標等采購環節，該供應商應當回避。

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