政府采購需求調查國際經驗的啟示

政府采購需求調查國際經驗的啟示

■ 張雨蒙

采購需求連接著項目評審、合同簽訂和履約驗收，直接決定著采購目標的實現。需求制定不合理可能導致評審因素設置不科學，進一步影響采購質量和效率，最終引發項目被質疑、投訴。因此，需求制定之前需要進行市場調查，但采購人可能囿于自身知識水平或調查的數量和范圍的限制對采購標的的市場技術、水平、供應、價格等了解較少，也可能缺乏開展調查的激勵，導致重要指標測算不合理、預算金額偏差嚴重等問題時常出現，有時在調查不充分的前提下輕信供應商的報價和技術標準，影響采購目標實現。

為落實《深化政府采購制度改革方案》中關于加強政府采購需求管理的有關要求，財政部制定了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。《辦法》于今年7月1日起正式實施。《辦法》的出臺將規范需求管理的流程，提升采購人員的專業能力，優化政府采購的外部環境。

在編制采購需求和政府采購實施計劃之前，采購人需要了解市場狀況。此前，政府采購領域有“市場調查”相關概念，本次《辦法》提出了“需求調查”這一新概念。需求調查作為需求管理工作中重要的一環，有利于采購人了解采購對象的市場狀況、采購可能涉及的后續工作等。《辦法》第十條規定，需求調查的內容包括“相關產業發展、市場供給、同類采購項目歷史成交信息，可能涉及的運行維護、升級更新、備品備件、耗材等后續采購，以及其他相關情況”，調查方式包括“咨詢、論證、問卷調查”等。

《辦法》中規定需要開展需求調查的對象多為金額較大、社會影響較廣的項目，其重要性不言而喻。過去的市場調查存在不受重視、效果較差等問題，在《辦法》出臺之際，需求管理工作日益受到重視，需求調查也將逐漸規范化和系統化。而如何做好我國政府采購的需求調查工作還是有待研究的問題。本文將探討世界各國政府采購市場調查的實踐，為我國需求調查提供經驗借鑒。

各國政府采購市場調查的實踐

很多國家，尤其是政府采購制度較為完善的國家，政府采購都有類似需求調查的環節，一般被稱為市場調查（market research）。下面通過幾個維度介紹一些國家的市場調查情況。

維度一：市場調查的主體。英國對于政府采購人員的職業道德和專業水平有很高的要求，明確了采購人開展市場調查的主體責任，要求采購人了解采購產品的外在特性和內在品質，例如生產過程、成本、是否使用環保材料等，對潛在供應商進行全面評估，通過問卷調查、實地考察等了解其生存能力、生產能力、金融穩定性等，調查供應商的供應能力、質量保障，避免后續出現問題。此外，充分發揮集中采購機構的專業優勢以達到“量大從優”的效果。集中采購凸顯了需求調查的重要性，也提高了調查的性價比，更有利于達到采購目標。

美國也十分重視采購人在市場調查中的重要作用。在國防部采購中，規定國防部采購人員進行價格分析方面的市場研究，保證采購產品或服務的價格合理性。此外，要求國防部長為負責市場研究的雇員提供強制性培訓，提供市場調查主題，教授開展和記錄市場調查的最佳方式，建立標準流程和報告方法以便調查結果在整個部門留存和共享。

維度二：市場調查的情形和內容。在美國政府采購法律體系中，市場調查是采購流程中重要的一環。根據規劃和招標要求，在準備采購階段進行市場調查。市場調查由采購人根據實際情況考慮是否開展，時間點為采購機構為采購制定規范之前，以及在制定投標書或建議書之前；采購人應當使用市場調查結果確定市場上是否有滿足政府需求的產品，或者是否可以加工市場上的產品以達到政府的需求；采購人不得要求潛在供應商提供后續采購階段需要的信息；采購人按照采購規模和復雜性靈活進行市場調查等。

聯邦采購法中對于市場調查的情形、內容等做了更為明確的規定。聯邦采購法提到，市場調查的開展取決于緊迫性、項目價值、復雜性、過去的經驗等。如果信息仍然是最新的、準確的和相關的，可以使用18 個月內進行的市場調查結果。市場調查首先要明確采購對象是否可以在市場上直接獲取、是否可以由市場上某種商品進行加工、是否是專門用于政府目的的物品。若采購對象不能在市場上直接獲得，需要考慮定制、加工物品等的可行性、時間周期、金錢成本等。此外，還需要進一步了解采購產品或服務的保修、折扣等，考慮合同的性質和風險。對于采購對象，要明確法律法規的要求，考慮是否可以采購節能、環保物品，是否可以由中小企業以公平的市場價格滿足政府需求。對于潛在供應商，考慮其分銷和供貨能力，估計成本和替代安排。

維度三：市場調查的方式和工具。美國聯邦采購法提出了市場調查的技術手段，包括向政府和行業中具備相關知識的個人了解市場情況，參考最近為滿足類似或相同要求而進行的市場研究的結果，在期刊或出版物上發布正式的信息請求，在機構間合同目錄（ICD）網站查詢合同和其他采購工具數據庫，參與行業、采購人和客戶之間的交流，從其他機構、行業協會或其他來源獲取類似物品的來源清單，查看制造商、分銷商和經銷商提供的目錄和產品資料，在采購前期舉行交流會議或預征集會議讓潛在要約人參與，查詢聯邦采購數據系統和小企業管理局的動態等。

英國政府采購從信息公開向數據開放的轉變較為成功。開放政府數據（Open Government Data，OGD）釋放了數據的社會和商業價值，為市場調查提供了豐富的資源。OGD由開放合同合作組織和萬維網基金會聯合開發，得到了世界銀行項目的資助。通過定義一個通用的數據模型（Common Data Model），實現政府采購過程從規劃、招標到中標、合同以及實施所有階段的數據和文檔的披露，有利于對合同數據進行深入分析。采購人在進行市場調查時，可以查看合同數據以及參考規劃環節市場調研的相關內容。英國政府建設了提供開放合同數據服務的合同查找器，用戶可以利用關鍵詞、合同地點、公告類型進行搜索，十分便捷且無限制。

韓國KONEPS系統由中央集中采購機構創建，功能覆蓋招投標、合同、支付和 K-MAS（Korean Multiple Award Schedule）商城直接采購四部分，提高了采購效率和安全性，降低了采購成本。KONEPS在運行期間積累了很多采購數據，具有統計分析意義和大數據價值。由于其信息公開徹底，不設查詢門檻，招標詳細內容、結果和合同詳細內容全部可以獲取，還可以查詢采購單位名稱、負責人聯系方式、潛在供應商以往交易的信譽評價等，是市場調查的有力工具。

國際經驗的總結與借鑒

鑒于上述國家的經驗做法，對我國政府采購需求調查工作提出以下五點建議。

第一，將需求調查納入政府采購法律體系。《辦法》提到了需求調查的內容、方式和情形，但規定比較籠統和模糊。可以考慮將需求調查上升為政府采購法律，闡明需求調查的目的，明確責任主體、需求調查的內容、方式、流程，為采購人開展此項工作提供基本的法律依據和指導。

第二，發揮采購人和第三方的作用。采購人是需求調查的主體，要促使其明確主體責任，樹立職業道德，認真對待需求調查工作。此外，還須努力提升采購人素質和能力，開展市場調查培訓，鼓勵采購人學習和積累知識經驗，關注采購人對采購數據信息的獲取、分析，順應政府采購電子化潮流。在需求調查階段，鼓勵采購人通過潛在要約人交流會、專家論證等方式引入第三方，聽取他們的想法和意見。

第三，拓展需求調查的內容。通過需求調查，除了要了解市場情況、相關法律法規、供應商信息等，還可以在此階段關注政府采購的政策功能的可行性，這將更有利于落實鼓勵節能環保企業發展、鼓勵中小企業發展、鼓勵創新等政策功能的發揮。對于開展需求調查的情形，不同國家有不同的規定，可以根據實踐效果調整金額、項目標準。

第四，創新需求調查的方式。《辦法》提到可以通過咨詢、論證、問卷調查等方式進行需求調查，要求選擇的調查對象一般不少于3個，并應當具有代表性。《辦法》列舉的三種調查方式比較傳統，主張采購人向專家、潛在供應商直接尋求答案。實際上，采購人可以靈活選擇網絡、期刊、交流會等多種方式，利用多元媒介，將采購人一對一進行調查轉變為采購人一對多的搜集、征集信息，這不僅可以提高需求調查的廣泛性、代表性，還可能帶來調查效率的提高。

第五，完善需求調查的技術和工具。我國需求調查的技術和工具有待提升，采購人獲取和利用采購信息的便利性有待加強。在大數據時代，可以嘗試建立合同查找器這類平臺，做好全流程采購數據信息的公開，便利招標和合同信息的獲取和分析，使采購人可以參考歷史合同信息和近期的市場調查結果等。

（本文作者系中央財經大學財政稅務學院研究生）

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