一起因要求供應商提交行政部門頒發的證明材料而引發的案件

【案例看臺】

一起因要求供應商提交行政部門頒發的證明材料而引發的案件

■ 蔡錕

核心提示

1. 要求供應商提交行政部門頒發的證明材料屬于對供應商實行差別待遇或歧視待遇。

2. 代理機構未在質疑答復中告知質疑供應商有依法投訴的權利。

3. 政府采購質疑和投訴制度平衡公平公正和采購效率兩方面的價值。

案件經過

涉案項目為“四川省犍為縣2020-2021年中小學生防近視作業本采購項目”（以下簡稱“涉案項目”），采購人為犍為縣教育局，采購代理機構為犍為縣政府采購中心。

2019年12月10日，采購代理機構在四川省政府采購網上發布涉案項目采購公開招標采購公告。該項目《招標文件》“第六章 采購需求”中標有“★1”的規定顯示，投標產品“要符合QB/T1437-2014標準；學生作業本內頁須具有防近視功能，投標人須提供行政部門頒發具有防近視功能紙張（含頻譜反射波長）且有效的證明材料”（以下簡稱“第一項技術要求”）。

2019年12月31日，涉案項目進行了開標及評標。四川鴻銘印務有限公司（以下簡稱“鴻銘公司”）與四川嘉沐宇實業有限公司（以下簡稱“嘉沐宇公司”）作為投標供應商參加了該項目的開標并提交了投標文件。

關于投標產品是否滿足涉案項目招標文件第一項技術要求，鴻銘公司在投標文件中提交了證書號第5457592號的《實用新型專利證書》以及該專利權利人授權鴻銘公司的《中小學生防近視作業本專利分實施許可授權證書》，授權有效期為2019年8月1日至2021年7月31日（開標時間在有效期內）。而嘉沐宇公司提交了證書號第5457592號《實用新型專利證書》及四川省造紙產品質量監督檢驗中心受其委托于2019年12月24日作出的涉及作文本等的檢驗報告14份等材料。

2020年1月2日，采購代理機構在四川省政府采購網上發布涉案項目中標公告，中標供應商為鴻銘公司，同時公告嘉沐宇公司未中標的原因是防近視專利無授權證書，技術服務審查不通過。

嘉沐宇公司不服該中標結果，于2020年1月3日向采購代理機構提出質疑，認為其已經提交了防近視有效的證明材料，而評標委員會以其防近視專利無授權證書為由作出的技術服務性審查不通過決定，違反了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號，以下簡稱“87號令”）第十七條的規定，屬于對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，因此要求對涉案項目重新進行評審。

2020年1月4日，采購代理機構向嘉沐宇公司作出《質疑答復》，未支持其質疑請求，但表示應犍為縣財政局要求，已暫停涉案項目采購活動。同時，未告知嘉沐宇公司有依法投訴的權利。

2020年4月17日，采購代理機構向鴻銘公司發出《中標通知書》，同時向嘉沐宇公司作出《函告》，稱根據犍為縣財政局調查處理意見，決定恢復涉案項目采購活動。

2020年4月23日，嘉沐宇公司不服《質疑答復》及《函告》，向犍為縣財政局提起投訴。

犍為縣財政局在受理投訴后，向采購代理機構發出《作出說明通知書》，并對涉案項目4名評審專家進行了調查詢問。4名評審專家均認為，雖然本次招標文件沒有要求供應商提供專利授權證書，但要求提供行政部門頒發具有防近視功能紙張且有效的證明材料。嘉沐宇公司沒有通過技術服務性審查系其提供的出具檢測報告的機構不屬于行政部門，且沒有提供專利授權使用書。在調查過程中，犍為縣財政局未向鴻銘公司發出投訴答復通知書及投訴書副本，也未將相關調查情況及證據向鴻銘公司告知及出示。

2020年6月3日，犍為縣財政局作出《犍為縣財政局投訴處理決定書》（犍財投處〔2020〕2號，以下簡稱“2號投訴處理決定”），認為涉案項目評標委員會未嚴格按照招標文件評審，對投標人作出的評審結論不當，有可能影響評標結果，且招標文件有瑕疵，投訴人的投訴事項成立，因此，根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第三十二條第一款第二項的規定，決定嘉沐宇公司投訴成立，該次中標結果無效，責令采購人修改招標文件后重新開展采購活動。該2號投訴處理決定未向鴻銘公司送達。

2020年6月23日，鴻銘公司在知曉2號投訴處理決定后，向一審法院提起行政訴訟。

在案件一審過程中，采購代理機構就涉案項目重新開展采購活動，鴻銘公司和嘉沐宇公司均參與了新的投標活動，最終嘉沐宇公司中標并簽訂合同，至一審判決作出前，該合同已履行完畢。

法院觀點

一審法院認為：

第一，本案采購代理機構2020年1月4日作出的《質疑答復》除未告知嘉沐宇公司依法投訴的權利外，其他內容符合94號令第十五條第一款關于質疑答復必須具有的實質要求。而采購代理機構2020年4月17日作出的《函告》并未針對質疑事項作出任何新的回應，不符合前述規定的質疑答復的實質要件，不構成質疑的最終答復。因此，嘉沐宇公司于2020年1月15日收到《質疑答復》，而遲至同年4月23日方提起投訴，已經超過法定15個工作日的投訴期限。犍為縣財政局對不應受理的投訴錯誤受理，屬于違反法定程序，適用法律錯誤。

第二，本案鴻銘公司系涉案項目中標人，與嘉沐宇公司投訴事項成立與否有直接的利害關系，屬于與投訴事項有關的當事人。犍為縣財政局未按照94號令二十一條第四項的規定要求，未在投訴處理程序中向嘉沐宇公司發出投訴答復通知書及投訴書副本，亦未將投訴處理決定書送至嘉沐宇公司，屬于違反法定程序。

第三，政府采購法實施條例第二十條第六項規定，采購人或者采購代理機構限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商的，屬于以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇。87號令第十七條規定，采購人、采購代理機構不得將投標人的注冊資本、資產總額、營業收入、從業人員、利潤、納稅額等規模條件作為資格要求或者評審因素，也不得通過將除進口貨物以外的生產廠家授權、承諾、證明、背書等作為資格要求，對投標人實行差別待遇或者歧視待遇。本案中，涉案項目招標文件中第一項技術要求，以投標人提供行政部門頒發有效的證明材料作為對投標人投標資格的要求，實際是對投標人資格予以限制。在法律法規沒有規定可以予以限制的情況下，該招標文件的限制性要求，實際是對作為投標人的生產廠家實行差別待遇或者歧視待遇。

雖然嘉沐宇公司沒有在投標文件中提供招標文件中第一項技術要求的相關文件，但提供了四川省造紙產品質量監督檢驗中心對其委托檢驗的學生作業本進行的具有防近視功能的檢驗報告。評標委員會專家再以嘉沐宇公司防近視專利無授權證書為由，認為其在投標產品技術參數表響應中不通過，屬于明顯不當。犍為縣財政局在投訴處理決定中對該項的認定和結論，證據確鑿，事實清楚。

綜上，犍為縣財政局對超期投訴予以受理，且在投訴處理程序中違反法定程序，本應當撤銷2號投訴處理決定，但因該決定實體處理并無不當，且涉案項目已據此重新開展并完成采購活動，若撤銷將會導致公共利益受到重大損害，因此，一審法院判決確認2號投訴處理決定違法。

鴻銘公司不服，提起上訴。

二審法院不同意一審法院第一點意見，認為《質疑答復》并未對嘉沐宇公司質疑的事項是否成立予以明確認定，內容不完整。而《函告》中明確載明決定恢復采購活動并向鴻銘公司發出通知書，實質系認定嘉沐宇公司的質疑事項不成立，該《函告》應視為對《質疑答復》的補充。因此，對嘉沐宇公司非因自身原因而耽誤的投訴期限，在94號令未明確規定的情況下，應當參照行政訴訟關于起訴期限扣除的規定予以扣除，以充分保障當事人的投訴權利。因此，本案嘉沐宇公司在收到恢復采購活動的《函告》后才確切知曉采購代理機構認定其質疑事項不成立，故其投訴沒有超過法定期限，犍為縣財政局受理其投訴申請并無不當。一審判決關于犍為縣財政局超過投訴期限受理嘉沐宇公司投訴的認定不當，應予糾正。

同時，二審法院認為嘉沐宇公司的投訴事項既針對采購文件也針對采購過程和結果，故應當同時適用94號令第三十一條和第三十二條，但被訴《投訴處理決定書》和一審判決均遺漏適用前述第三十一條的規定，屬適用法律錯誤。

但二審法院同意一審法院第二、三點意見，因此，一審判決結論正確。二審法院最終判決駁回鴻銘公司的上訴，維持原判。

焦點分析

本案雖由“要求供應商提交行政部門頒發的證明材料是否屬于對供應商實施差別待遇或歧視待遇”這一爭議焦點引起，但同時，亦引發了關于政府采購質疑與投訴制度在維護采購活動效率價值方面的思考。而效率價值，在政府采購法修訂草案征求意見稿中被尤為突出地強調，是未來修改的重要考量因素。

第一，在無法律法規限制的情況下，要求供應商提交行政部門頒發的證明材料屬于對供應商實行差別待遇或歧視待遇。

在政府采購過程中不得以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇，這已經是政府采購活動中老生常談的問題了。對此，政府采購法第二十二條第二款規定得非常明確。

而政府采購法實施條例第二十條，則對以不合理的條件對供應商實行差別待遇或者歧視待遇的情形，以“列舉+兜底”的方式予以了規定，其中第（六）項明確提出，采購人或者代理機構以“限定或者指定特定的專利、商標、品牌或者供應商”，屬于前述的差別待遇或歧視待遇。

本案中，涉案項目招標文件要求投標供應商必須提供行政部門頒發且有效的證明材料，以證明其所投標產品使用的紙張具有防近視功能。雖然，從表述上看，“行政部門頒發且有效的證明材料”并不直接等同于“專利”。但是，該證明材料的證明對象是投標產品具有某種特殊的功能屬性，其法律性質與鑒定結論、檢驗報告等具有類似性，而在我國現行行政管理體制下，行政機關或行政部門并非技術檢驗檢測機構，不具有出具技術檢驗檢測報告的能力和資格，因此，縱觀其能夠出具的類似材料，除“專利證書”外，幾乎已無法找到其他合乎說法的證明材料。再結合涉案項目評標委員會成員的陳述，其判斷投標供應商是否符合第一項技術要求的依據就是該供應商是否持有相應的專利授權文件。可見，涉案項目事實上已限定或指向了特定的專利，在無法律法規依據的情況下對投標供應商實施了不當限制。因此，2號投訴處理決定和一、二審判決認定招標文件第一項技術要求構成對供應商的差別待遇和歧視待遇正確。

但應予注意的是，筆者認為，本案中問題的焦點僅在于招標文件第一項技術要求的編制存在問題，而非2號投訴處理決定所述之“招標文件存在瑕疵”且“評標委員會未嚴格按照招標文件評審”。當對歧視性規定嚴格執行時，歧視性結果才會產生。正是本案中評標委員會嚴格按照招標文件第一項技術要求進行評標，才導致嘉沐宇公司被不當限制。

因此，2號處理決定結論正確，但其表述有減輕招標文件編制責任之嫌。

第二，二審判決關于“非因自身原因耽誤的投訴期限應當予以扣除”的觀點值得商榷。

本案二審法院認為，從保護供應商投訴權利的角度考慮，對于本案中嘉沐宇公司這種非因自身原因而耽誤的投訴期限，應當參考行政訴訟法關于起訴期限扣除的規定予以扣除。

筆者認為，允許投訴期限的扣除或延長與投訴制度的設置目的并不完全相符，二審法院的上述觀點值得商榷。

政府采購既要實現采購活動的公平公正，也在追求采購效率和采購質量的提高。而質疑和投訴制度，作為政府采購流程內的權益救濟方式，同時在平衡著公平公正和采購效率這兩方面的價值。尤其當采購活動進入投訴程序后，其相對封閉性被打破，財政部門得以介入其中，其作為監管主體所享有的調查取證和暫停采購活動的權利，使得采購活動面臨流程中斷、結果被推翻的風險，而進入到不穩定狀態之中。也就是說，財政部門對投訴的處理程序，雖然意在維護采購活動的公平公正，但也在一定程度上減損了采購活動的效率。因此，基于公正與效率價值同時維護的考慮，立法機關通過設定投訴期限，既保障了供應商投訴權利的行使，也約束和避免了采購活動長期處于不穩定狀態的可能性。

對此，政府采購法第五十五條的規定亦可體現。在該條規定中，對供應商不服采購人、采購代理機構的質疑答復，以及采購人、采購代理機構逾期未予答復這兩種情況，供應商的投訴期限均為答復期滿后15個工作日。可見，立法機關已經注意并且考慮到了采購人、采購代理機構答復不合規或超期答復的問題，對此類情況，應當視為其逾期未予答復，而按照“7+15”共22個工作日計算投訴期限。

據此，允許投訴期限的扣除或延長，實質上背離了投訴期限制度所意圖維護的政府采購效率價值，也違反了政府采購法第五十五條的立法目的。

那么，對于超過投訴期限而發現的采購活動違法違規問題該如何處理？筆者認為，此時應適用政府采購法第七十條所確定的舉報制度，由有權監管機關立案查處，這時的查處與采購活動不相重疊，不會如同投訴處理程序一般影響采購活動的效率。

第三，二審判決關于“本案遺漏適用94號令第三十一條”的認定，涉及要求財政部門對超過投訴期限的事項予以實體審查，值得商榷。

本案二審法院認為，嘉沐宇公司的投訴事項既針對采購文件也針對采購過程和結果，應同時適用94號令第三十一條和第三十二條，但財政部門遺漏了第三十一條的適用。

筆者認為，94號令第三十一條所針對的是采購文件存在違法情況時的處理方法，在本案嘉沐宇公司明顯超出可對采購文件提出質疑之期限的情況下，二審法院予以適用，這種做法值得商榷。

政府采購法第五十二條及政府采購法實施條例第五十三條第（一）項規定，供應商認為采購文件使自己的權益受到損害的，其知曉其權益受損的時點應為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日，而也是從該日方開始計算7個工作日的質疑期限。這一質疑期限上的要求，也是為了保障采購活動的效率價值，避免采購活動隨時可能處于不穩定狀態中。

本案中，涉案項目2019年12月10日發布招標公告，同年12月31日開標及評標，而嘉沐宇公司于2020年1月3日方提出質疑，無論該次質疑是否針對采購文件，僅從時點看，也已明顯超過可對采購文件提出質疑的期限。

因此，即便財政部門認為嘉沐宇公司的質疑與投訴事項中均有針對采購文件的內容，在之前關于采購文件的質疑已經超過質疑期限的情況下，對涉及采購文件的投訴事項也應當依據94號令第十九條第二款第（一）項及第二十條第（二）項的規定不予受理，而不應再依據94號令第三十一條的規定予以后續處理。

據此，要求采購部門對質疑期屆滿后提出的質疑事項予以投訴上的受理并作出實體上的處理，同樣背離了質疑與投訴制度所意圖維護的政府采購效率價值和既有法律的規定。

（作者系北京達曉律師事務所高級合伙人、律師）

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