美國政府加碼買國貨引導制造業回流

美國政府加碼買國貨引導制造業回流

■ 本報記者 昝妍

日前，美國白宮的官網發布了題為《建立彈性供應鏈 振興美國制造業 促進基礎廣泛增長》的供應鏈審查報告。報告對半導體制造和先進封裝、電動汽車大容量電池、關鍵礦物和材料、藥品及活性藥物成分四類產品供應鏈進行了全面評估，并建議充分利用美國政府采購中的優惠政策來促進上述產品供應鏈回流美國國內投資和生產。報告是由美商務部、能源部、國防部和衛生與公共服務部四個部門，依據總統拜登今年2月25日簽署的第14017號《美國供應鏈行政令》要求完成的。

“花美國納稅人的錢，就應該買在美國生產的貨物?！辟I美國貨是拜登在競選總統期間演講必談及的話題。在競選后期的一場演講中他曾說道：“聯邦政府每年在采購合同上的支出約為6000億美元，在我成為美國總統后，我保證將這些錢全部花在美國制造的產品中。參與聯邦政府采購的承包商只有使用的所有產品都是美國制造，我們才會簽訂合同?！睒I內人士認為，支持美國貨、扶持美國本地制造業是拜登及其競選團隊能贏得選舉的重要原因。

為了響應他在競選期間呼吁的買美國貨計劃，拜登上任以來不斷加碼政策要求聯邦政府購買更多美國貨。

政策不斷加碼購買美國貨

2021年1月25日， 拜登正式就任美國總統僅5天，就簽署了《關于確保未來由美國工人在美國制造行政令》，旨在敦促聯邦政府層面增加對美國產品和服務的采購，加強國內制造業生產并為新技術創造市場。這被外界視作拜登上臺后，燒出購買美國貨的第一把火。“火力”主要對準以下五方面：第一，美國聯邦政府在未來4年時間內，以4000億美元的預算購買美國生產的產品與服務。第二，聯邦行政機構采購產品時須重新評估美國制造成分的真實性，以防企業進口主要在國外制造的產品，在國內稍做加工后，充當美國制造出售給聯邦政府。第三，聯邦行政機構采購外國產品時必須向白宮申請豁免，申請通過后予以公示。第四，在白宮行政管理和預算辦公室設立一個高級職位，負責監督聯邦政府層面采購執行情況，并對豁免程序進行審查。第五，通過重新采購美國生產的清潔電動汽車取代聯邦政府現有的65萬輛汽車。

一個月后，拜登又馬不停蹄點燃政府采購支持美國貨的第二把火。他簽署的《美國供應鏈行政令》要求4部門對半導體制造和先進封裝、電動汽車大容量電池、關鍵礦物和材料、藥品及活性藥物成分四類關鍵產品的供應鏈進行為期100天的審查，試圖透過此行政命令“摸清”美國關鍵產品的對外依賴程度，同時推動關鍵核心供應鏈回流美國，以此削弱主要競爭對手的供應鏈優勢。日前，百日審查結束，白宮發布了審查報告，建議聯邦政府制定一份關鍵產品的清單，并根據《購買美國產品法》和聯邦采購監管委員會所規定的規則，確保前述四類關鍵產品可充分享受美國政府采購中的優惠政策的同時，還要保證聯邦政府采購這四類關鍵產品必須為美國制造。

報告稱，聯邦政府有能力通過采購美國制造的產品創造穩定的需求來源，支持美國關鍵產品的生產，進而刺激私營部門投資美國制造業。此外，報告還提到，為推動2035年前實現全面清潔電網的目標，聯邦行政機構應除了采購其他類型的固定儲能外，也要為聯邦設施采購固定儲能電池。能源部會向各行政機構提供采購固定儲能電池技術援助。

對于報告中給出的建議，白宮顧問法齊利表示贊同，他認為，政府加強關鍵供應鏈的方法之一是利用購買美國貨的優惠政策，使國內采購需求與關鍵供應鏈保持一致，幫助美國拉動關鍵產品生產商并保持需求。

不同于法齊利的看法，麥肯錫全球研究所合伙人暨美國商務部政策顧問斯里·拉馬斯瓦米則認為，依靠政府采購來確保需求是存在弊端的。比如，關于半導體價值鏈，美國國防部每年采購集成電路的合同價值大約在19億美元，但根據半導體行業協會的數據，僅2020年，美國半導體銷售總額就達2080億美元。美國聯邦政府能否有足夠的國防需求來維持這些投資是值得商榷的。

拜登在政采支持美國貨的第三把火如何燒，目前不得而知。但是業內對已燒完的第一把火和正在燒的第二把火，并不看好。

美國國內對加大買國貨讓制造業回流存疑

欲借聯邦政府強大的購買力刺激美國國內制造業，不僅是拜登在競選總統時的承諾，也是近年來幾任美國總統在競選時的“口頭禪”以及上任后的“老做法”。美國前總統奧巴馬在2009年推出了“8000億美元刺激計劃”，其中的購買美國貨條款要求在公共工程項目中使用美國制造的鋼鐵和制成品。美國前總統特朗普在2017年簽署的《購買美國貨、雇傭美國人行政命令》，要求改革簽證政策，并采取措施讓政府采購更多美國制造產品。同年，他又簽署了一項行政命令，指示政府審查聯邦合同，要求購買美國貨并盡量減少任何豁免或例外。盡管美國制造業聯盟對拜登的努力不斷表示贊賞，但更多的業內人士認為“理想很豐滿，現實很骨感”。

首先，拜登簽署的關于政府采購支持美國貨的行政令與往屆總統簽署的行政令“大同小異”，僅能約束聯邦層面的政府采購，而無法約束地方層面的政府采購。不少市場分析人士認為，如此規模對占美國GDP比重約12%的美國制造業來說，實質性幫助可能是“杯水車薪”。

其次，根據美國政府問責辦公室（GAO）統計，2019財年聯邦機構的商品和服務合同約占政府可自由支配開支的40%，總共花費了5860億美元，外國產品占聯邦直接采購的比例不到5%。美國戰略與國際研究中心高級顧問斯科特·米勒表示，這5%的“非美國制造”，大部分因美國本土無類似產品或美國制造的類似產品價格過于昂貴而獲得了豁免。若聯邦政府過于追求必須美國制造，那么行政機構必然要承擔過高的采購成本，如此反而還會倒逼行政機構通過豁免選擇“非美國制造”。

再其次，伯克利哈斯商學院教授泰森認為，購買美國貨的政策會增加美國制造的成本，成本的上漲必然會導致銷量的下滑。

最后，美國彼得森國際經濟研究所貿易經濟學家加里·赫夫鮑爾表示，在失去外國競爭的情況下，美國公司創新動力可能大不如前，在政府采購預算有限的條件下，產品質量可能會下降。

“盡管美國國內對加大政府購買美國貨引導制造業回流的做法一片‘唱衰’，但我認為，這些政策并非他們所說的一無是處，甚至值得我們深入關注?！敝袊嗣翊髮W經濟系副教授李黎力認為，從歷史上看，美國的計算機、噴氣式發動機、互聯網等產業發展的初始市場都來自于政府采購，在政府采購的支持下，后來迅速邁向商用市場，占領國際市場并取得巨大成功。短期來看，聯邦政府花費更高的價格購買了本國產品，可能意味著一定的經濟損失。但長遠看，支持美國本國的產業會有助于經濟的獨立和產業的發展。

此外，拜登簽署的有關全面加強美國供應鏈的自主可控，打造“去外國”供應鏈的行政令的做法也值得我們關注。中國現代國際關系研究院美國所副研究員孫立鵬認為，中國也應對自身重要的產業鏈全面摸底排查，早做應對預案和戰略布局，為長期的產業鏈發展做多手準備。避免在緊急狀態下，國家的關鍵產業被“卡脖子”。

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