政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的異同

政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的異同

■ 劉澤燁

采購活動當事人是指在采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等。其中采購人、供應商屬于采購活動要約邀請與承諾的責任主體，在采購活動中扮演著非常重要的角色。由于采購活動的法制性、規范性、公平性、公開性、規模性、競爭性、增長性等特點不斷凸顯，各采購當事人，尤其是供應商，在采購活動中的維權意識越來越強。同時，隨著財政部公布的《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）與中央軍委裝備發展部公布的《關于加強“十四五”期間裝備采購詢問、質疑和投訴處理工作的措施要求（公開版）》（以下簡稱“52號令”）的出臺。在現階段，采購法律體系的建立健全也為供應商打通了救濟維權的法律通道，更加鮮明地體現了采購活動公平、公正原則。筆者通過對上述兩部法律法規體系的對比，將重點介紹政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的異同點。

政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的相同點

首先，兩者在各自采購領域的法律層級相同。94號令于2017年頒布，在法律體系的效力層級中屬于部門規章制度。中央軍委裝備發展部于2017年在全國范圍遴選地方采購代理機構入庫，委托代理機構為軍隊執行裝備采購活動，通過3年多軍隊裝備采購活動的開展與探討，于2021年3月同時頒布了六部關于軍隊裝備采購的“十四五”規定公開版，其中52號令為中央軍委裝備發展部頒布的規定之一，同樣屬于軍隊法律體系的部門規章制度。兩部規章就供應商救濟的有關工作進行了詳細規定，包括救濟的主體、內容及時限等，對采購活動中供應商救濟維權起到了指導作用。

其次，供應商的救濟途徑與程序相同。兩部規章均規定，供應商救濟維權按照質疑、投訴、復議的順序開展，未經質疑不得進行投訴，質疑是投訴的前置條件。關于質疑的提出，兩部規章均明確，供應商認為采購文件、采購過程和采購結果的有關事項使自己權益受到損害，應當在知道或者應知其權益受到損害之日起7個工作日內，以書面形式向質疑受理部門一次性提出質疑，質疑受理部門為采購單位或采購代理機構。質疑供應商對答復不滿意，或未在規定時間內答復的，在答復期滿后15個工作日內可以書面提起投訴，投訴受理部門應當自收到投訴之日起30個工作日內，對投訴事項作出處理決定。

再其次，對供應商提出質疑、投訴的要求相同。兩者都要求，供應商質疑、投訴應當提交書面質疑函（投訴書）和必要的證明材料，質疑資料（投訴書）需要有法定代表人或授權代表簽字并加蓋公章，主要內容兩者要求基本一致。

最后，救濟機制程序中體現的透明性原則相同。兩部規章對質疑、投訴、復議等的提交時間、受理的部門、答復的時間等作出了明確規定，充分保證了參與者的知情權和其可以行使的權利。同時，兩部規章的救濟機制均未實現與《政府采購協議》（GPA）的全面接軌，兩者尚未借鑒GPA體制中救濟機制的相關規定，包括規范行政裁決機構設立、對接訴訟的處理原則等。

政府采購與軍隊裝備采購救濟機制的不同點

首先，質疑、投訴的對象要求不完全一樣。對于采購文件、采購過程和采購結果三個程序環節，供應商均可以因權益受到損害提出質疑，但兩者對采購文件的質疑對象規定不盡相同。94號令規定，未參與采購活動的潛在供應商已依法獲取采購文件的，可以對該文件提出質疑，但是不可對采購過程與采購結果進行質疑。而在軍隊裝備采購活動中，質疑方必須是參與裝備采購活動的供應商。同時軍隊裝備采購不僅明確規定了供應商可以進行質疑的八種情形，并且質疑實行實名制管理，裝備采購詢問、質疑和投訴均實行實名制。

屬于以聯合體形式參與采購活動的，關于質疑提出對象，政府采購未明確規定應該由聯合體共同提出還是聯合體中的一方或者牽頭方提出。裝備采購明確規定，不是聯合體指定牽頭方的質疑不予受理。關于投訴提出對象，政府采購明確規定以聯合體形式參加政府采購活動的，其投訴應當由組成聯合體的所有供應商共同提出，裝備采購明確規定對于聯合體形式參與采購活動的，應當審查其是否為聯合體指定的牽頭方。

其次，質疑受理、處理與回復質疑的方式、時限不一樣。質疑受理的形式。對于供應商的質疑，裝備采購規定受理部門應當當面接收質疑書，并在2個工作日內完成質疑書的形式審核，對于受理或者不予受理兩種情況分別作出相應處理，并就受理與否兩種情況的質疑受理起算時間進行了明確規定。政府采購要求質疑受理部門不得拒收質疑供應商在法定質疑期內發出的質疑函，對接收質疑書的形式未作明確規定，包括不限于當面接收、郵寄等形式，也未就質疑書的形式審查作出相應規定。

質疑處理的方式。政府采購規定供應商對采購過程、采購結果提出質疑的，質疑受理部門可以組織原評標委員會、競爭性談判小組等協助答復質疑。裝備采購規定對質疑事項的處理除了邀請專家論證并出具意見外，還可組織質疑方、被質疑方、與質疑事項相關的供應商單獨或共同進行質詢、質證。

質疑回復的時限。政府采購要求應當在收到質疑函后7個工作日內作出答復，并以書面形式通知質疑供應商和其他相關供應商，專家協助處理質疑的時間計算在質疑處理期限內。裝備采購要求質疑受理部門應當自質疑受理之日起10個工作日內作出書面答復，其中，處理質疑事項所必須的檢測、檢驗、鑒定，向相關部門或第三方調查取證，專家評審，以及相關供應商提交或補充材料的時間不計算在質疑處理期限內，質疑受理部門應當將相關工作所需時間告知質疑人。

再其次，處理投訴、復議的部門和形式審查的時限不一樣。政府采購的投訴受理、處理部門為采購人的同級財政部門，同級財政部門收到投訴書后，應當在5個工作日內進行形式審查，審查后按是否受理的情況分別作出處理。軍隊裝備采購單位負責本系統裝備采購質疑和投訴處理工作，投訴受理部門應當當面接收投訴書后，在2個工作日內完成形式審查工作。

在復議方面，政府采購要求，投訴人如不服投訴處理決定，可在收到投訴決定書之日起60天內向同級人民政府或上一級財政部門申請行政復議，或者在收到投訴決定書之日起6個月內向有管轄權的法院提起行政訴訟。裝備采購由中央軍委裝備發展部負責投訴復議的處理工作，投訴人可以在投訴處理期滿后15個工作日內，向投訴復議受理部門提出復議申請。

最后，投訴的處理結果不一樣。投訴受理部門對投訴事項經查證屬實，認定投訴成立，影響或者可能影響采購結果的，處理結果存在差異：一是未確定中標（成交）供應商的，裝備采購可以重新組織也可以按照有關規定改正繼續開展采購活動，政府采購明確責令重新開展采購活動；二是已確定中標（成交）供應商尚未簽訂采購合同的，裝備采購可以按照規定順次確定中標（成交）供應商或者重新組織采購，政府采購規定合格供應商符合法定數量時，應當要求依法順次確定中標（成交）供應商，只有合格供應商不符合法定數量時，責令重新組織采購活動；三是已簽訂采購合同尚未履行的，撤銷合同，裝備采購可以按照規定順次確定中標（成交）供應商或者重新組織采購，政府采購規定合格供應商符合法定數量時，應當要求依法順次確定中標（成交）供應商，只有合格供應商不符合法定數量時，責令重新組織采購活動；四是裝備采購增加規定采購合同已簽訂但主要事項尚未履行完畢的，可以變更、終止或者解除合同，造成的損失由責任單位承擔。

對于法律責任，政府采購對救濟途徑中各采購當事人視違法情節的嚴重程度與違法的適用情形分別給予責令限期改正、警告的行政處罰、列入不良行為記錄禁止參加政府采購活動及移送司法機關處理進行了細化的法律責任規定。裝備采購對違法情形僅作出原則性的的規定。

總體而言，隨著兩部規章制度的先后出臺，針對采購活動實踐中存在的救濟執行與決策機制不明確的問題，兩個部門對于救濟機制進行了完善和創新，將目前實踐中比較成熟的制度政策進行整理歸納，規定都相對細化，做到有法可依、時效明確、程序規范，從機制上保護了參與采購活動各方的合法權益。

（作者單位：采聯國際招標采購集團有限公司）

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