建立以政府采購法為主導的政府采購法律體系勢在必行

【熱議·兩法合一】

建立以政府采購法為主導的政府采購法律體系勢在必行

■ 趙曄

隨著我國政府采購規模的不斷擴大以及政府采購法律制度的日益完善，目前已形成了涵蓋法律、法規、規范性文件三個效力階層的政府采購法律體系。政府采購法律體系對規范政府采購行為、發揮政府采購政策功作用起到了積極的作用。但我國政府采購法律體系中政府采購法和招標投標法兩部法律并立的現狀，導致制度執行成本的提升以及經濟效益、社會效益等公共政策目標未能以更大的規模實現。因此，在我國政府采購制度改革不斷深入的背景下，建立以政府采購法為主導的政府采購法律體系勢在必行。

“兩法合一”是建設高標準市場體系的必然要求。招標投標法是規范市場交易中當事人締約的法律，其主要目標是規范招投標程序；政府采購法是規范政府采購的法律，其主要目標規范財政性資金的使用。雖然兩法的視角具有明顯的差異性，但二者作為市場交易規則的基本法律遵循，都是為了滿足我國建立市場經濟的需要而制定的。在20世紀90年代，隨著我國基礎設施建設投資的增加，為了保證工程質量制定了招標投標法。21世紀初為了應對政府采購規模的擴張以及加入世界貿易組織（WTO）開放政府采購市場的需要制定了政府采購法。由此可見，兩法并存的格局是中國探索市場經濟過程的歷史產物。經過多年的發展，我國市場經濟體制的不斷完善，已經進入到建設高標準市場體系的新階段。政府采購領域內，存在同一行為多種市場采購規則約束的現實已經開始影響市場主體的活力。與此同時，政府采購法和招標投標法均正值修訂之際，兩法交叉重合的內容增多，可以預見的是，未來兩法并立將帶來更多的問題。如從適用范圍上看，強制招標范圍主要是使用國有資金的項目，這與修訂中的政府采購范圍重合；從管理鏈條上看，招標投標法覆蓋了從采購需求管理到合同和履約驗收的管理，與政府采購全鏈條管理高度重疊；從采購方式上看，招標投標法修訂草案（征求意見稿）引入談判程序和多階段程序等多種方式，與政府采購方式重合度越來越高，這將使得原有的沖突進一步凸顯。

“兩法合一”是形成對外開放新格局的必然要求。中國經濟社會的發展某種程度上受益于對外開放，特別是近年來中國進一步加快了對外開放的步伐。推動加入《政府采購協定》（GPA）就是落實進一步對外開放的重要舉措之一。GPA作為WTO管轄的諸邊協議，其宗旨是通過實施國民待遇原則來實現參加方政府采購市場的相互開放，從而有利于消除國際間的貿易歧視、有利于推動貿易全球化和自由化。我國于2007年底啟動了加入GPA的談判。根據GPA的規定其成員國的相關法律法規必須符合GPA規定，在這種倒逼機制下也必然要結束我國政府采購法和招標投標法兩法并立的局面。從政府采購范圍看，我國政府采購法規定“政府采購工程進行招標投標的適用招標投標法”，這導致我國政府采購統計規模與GPA的要求范圍相比要偏小；從政府采購的主體看，我國政府采購法的采購主體不包括國有企業，而GPA 對政府采購主體的判斷依據主要看采購主體從事的采購是否出于政府目的，由此導致我國政府采購的主體范圍與GPA的認定范圍相比偏窄。但根據2019年中國提交的加入GPA第七份出價顯示，國有企業已經納入了出價范疇，由此可見未來工程項目采購以及從事基礎設施建設的壟斷性或公益性國有企業采購納入政府采購范疇將是落實“出價”承諾的必然舉措。這樣無論是從采購項目范圍還是采購主體范圍來看，已經具備兩法合并的現實基礎。從管理體制上看，國際上其他國家大多僅有政府采購法，而招標投標的有關規則都服從和服務于政府采購法。加之我國政府采購領域兩法并立的現實確實導致了在政府采購實踐中出現招標投標管理部門眾多、標準難以統一的問題。如在實踐中，政府采購貨物和服務是由財政部牽頭，適用政府采購法；政府采購工程招標投標由國家發展改革委牽頭，適用招標投標法；醫藥采購由國家衛生健康委、國家醫保局等部門牽頭，有的執行政府采購法，更多的是執行招標投標法。加入GPA后，這種多頭管理多規并行現狀將讓其他GPA參加方無所適從。

“兩法合一”是打造國際化營商環境的必然要求。世界銀行已經將政府采購發展狀況納入2020年營商環境評價的指標體系。如此一來，政府采購的狀況將對我國的營商環境的評價具有重要影響。為此，財政部對標世界銀行指標出臺了《關于促進政府采購公平競爭優化營商環境的通知》，通過明確政府采購領域一些不明確、不細化的制度規定進而加快形成國際化的一流營商環境。盡管如此，兩法并立的客觀現實還是給政府采購領域帶來很多的制度性障礙，從而影響了營商環境的改進。如在采購程序方面，兩法對有關廢標的情形和后果、發布招標公告的媒體、投標保證金的退還等規定明顯不同。招標投標法規定依法必須進行招標的項目當所有投標被否決的情況下招標人應當依法重新招標；而政府采購法規定廢標后除采購任務取消情形外應當重新組織招標或者經批準后采取其他方式采購。在救濟制度方面，兩法對有關投訴的前提與范圍、異議與質疑的提出時限等方面也有不同的規定。招標投標法則規定異議或投訴主體并不限于投標人，且異議并非所有投訴的前置程序，而政府采購法規定質疑是進行投訴的前提條件且投訴事項不得超出已質疑事項的范圍。這些法律制度上的不一致導致在優化政府采購領域營商環境的各種措施無法深入推進。

“兩法合一”是完善現代財政制度提高國家治理能力的必然要求。十八屆三中全會提出了國家治理體系和治理能力現代化的目標，在這樣的布局下，財政作為國家治理的關鍵環節，其必須服務于國家治理的總體目標，由此設定了現代財政制度的目標。現代財政脫胎于公共財政體制，其更加強調財政的統籌性和引領性，因此，更要凸顯其在國家治理中的政策效能。政府采購作為現代財政制度的重要組成，必然要在國家治理的視野下不斷完善。但目前兩法并立的現實影響了政府采購政策在國家治理效能方面的發揮。首先，兩法并立的格局影響了政府采購政策功能的實現。政府采購規模占比巨大的工程類采購項目排除在了政府采購政策之外，而其他政策工具如首購訂購、需求標準管理等由于涉及到采購預算、需求管理、交易規則等也只有在統一的法律框架體系下才能更好地發揮效能。其次，兩法并立的格局影響預算績效管理的全面實施。全面實施預算績效管理是國家治理體系和治理能力現代化的重要標志，而政府采購是推動預算績效目標地的重要工具。但目前大量政府采購工程項目還游離于政府采購監管之外從而導致了預算績效管理無法全面實施。

[作者系遼寧省委黨校經濟學教研部教授，文章系“興遼英才計劃”項目“新時代遼寧財政高質量發展研究”（XLYC1807200）階段研究成果]

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