對標GPA開展“兩法合一”改革

【熱議·兩法合一】

以提升我國“雙循環”價值鏈營商環境為目標

對標GPA開展“兩法合一”改革

■ 趙宏瑞 李樹明 楊悅 張鳳翚

十九大報告強調：“凡是在我國境內注冊的企業，都要一視同仁、平等對待。中國政府將在資質許可、標準制定、政府采購、享受‘中國制造2025’政策等方面，依法給予內外資企業同等待遇。”由此，指明了我國在境內如何構建平等的營商環境。放眼全球，比照更高標準、更高水平的經貿規則，特別是對標世界貿易組織（WTO）《政府采購協定》（GPA）是我國提升“雙循環”價值鏈營商環境重大而迫切的法治需求。

據WTO消息，GPA參加方的政府采購規模占發達國家和發展中國家經濟體GDP的15%左右，這些參加方大約每年提供的政府采購合同價值超過1.7萬億美元。目前，GPA有21個參加方，共48個國家和地區（歐盟總部及其27個成員國統一以歐盟身份加入GPA）。英國在脫歐后，于2021年1月1日自行加入GPA。英國駐WTO大使朱利安·布雷斯韋特（Julian Braithwaite）說：“加入該組織將確保外國供應商繼續進入英國的采購市場，英國每年的政采市場價值為680億英鎊”。目前，GPA各成員方正在繼續討論中國第六次修訂的市場準入提議和最新提交的問題清單，以及繼續討論俄羅斯等國家加入GPA申請的工作。

WTO目前有18個主要協定。作為主要協定之一的GPA，其規制下的政府采購市場具有高標準、高水平的特征：創新了政府采購合同與程序法的規則，突破了傳統民法的窠臼，凸顯了“善待不苛”的政采市場原則，在履公權、防腐敗、增績效、重合規等方面，具有全球示范的意義。

首先，GPA規制下的政府采購合同是“善政合同”。GPA強調，要“善待”供應商。這一規定改變了一些國家固有的官僚作風乃至貪腐痼疾。第一，在合同成立方面，不同于傳統民事合同的“簽定（to sign）”，GPA把政府采購合同的成立稱為“授予（to award）”“簽發(to issue)”。這表明了GPA把運用公共資金視為一種鄭重的行為，而非公權私用。第二，在合同主體方面，GPA規定了對供應商不排外、不特定、不指定的“三不”原則，且巧妙的通過“技術規格”“資格審查”“常設名單”等規則防止內外串通與利益輸送。第三，是合同價款方面，GPA規定“中標”合同必須被評為“價格最低”或“優勢最具”者，這區別于普通民事合同法律規定，充分營造了“公帑為公”的清新營商環境。

其次，GPA規制下的招投標是“不苛刻的”的公正程序。第一，在招投標的分類方面，GPA規定了政采合同必須采用公開性、選擇性、有限性三種招標程序。同時，還施行“期限充裕”“內容透明”“回復及時”的原則，并詳盡規定招標內容細則與實施期限，以確保公平。第二，針對各國政府采購領域的腐敗高發區，嚴格規定了招投標的特殊程序，即明確了12種“有限性招標”的法定情況，杜絕腐敗的滋生，包括無人投標、投標不符、串通圍標、無競爭投標（例如專利）、無選擇投標（例如版權）、無替代投標（例如藝術品等）、緊急情況招標、額外增量招標、原創性招標、附屬建筑招標（額外金額不大于50%）、針對特定清盤的低價招標。第三，在爭端解決方面，對國家（指單獨關稅區）和實施具體招采的政府單位詳盡規定了“公告與答疑”義務、被質疑程序、磋商與爭端解決的三大機制，徹底改變了各國官僚機構慣于扯皮推諉和不作為的常見作風，是罕見的落實反對官僚主義措施到位的立法。

最后，GPA規制下的政府采購市場具有更大的開放性。雖然GPA規定了市場開放所必備的國民待遇（非歧視）、原產地、發展中國家的特殊和差別待遇等WTO的“標配”規定。但更為重要的是，GPA鼓勵“成員向非成員”開放市場——對所有感興趣的世貿組織成員開放國際化的政采市場。但GPA僅對其參加方具有約束力。GPA在其協定的前言與第1條中，開宗明義地要求參加方成員公布各自的任何國內相關法律、法規、程序和做法（laws, regulations, procedures and practices）。這一規定倒逼了參加方要事先完善自己“內循環”中政府采購市場的營商環境，便于對接“外循環”的GPA市場，進而形成同臺競技，呈現出GPA在規則先進性方面的明晰特征。

習近平總書記早在2018年4月10日的博鰲亞洲論壇演講中指出，內需是中國經濟發展的基本動力，中國不以追求貿易順差為目標，并將相當幅度地降低關稅，加快加入GPA進程。由此建議：第一，我國有必要對標GPA進行《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》“兩法合一”的改革。這項改革將推動我國“雙循環”價值鏈的完善與國內政府采購市場營商環境的改善。此外，這項改革要對標GPA的規則，如此可加快形成國內政府采購體制的轉型升級。“兩法合一”采用的是“先完善、再加入”的策略，有助于加快構建我國政府采購的制度優勢和市場優勢；第二，我國每年約6萬億美元的公共財政收支規模，相對于GPA全球的政府采購市場而言，我國經濟體量巨大。我國就加入GPA談判時要充分闡釋我國政府采購市場的巨大規模優勢，并將這一優勢體現在“加入議定條件（Accession terms agreed, GPA第24條）”；第三，我國應加快加入GPA。盡早加入GPA對于我國深化改革收益巨大，腐敗減少、營商環境更優、市場地位更穩，國際話語權更強，這些都有利于我國不僅在國內，而且在國際均朝著更高水平的政府采購市場的法治建設發展，更是有助于推動我國走近世界舞臺的中央。

（本文作者趙宏瑞系中國WTO法研究會副會長、民盟中央經濟委員會副主任、中國工業經濟學會副理事長、哈爾濱工業大學法學院和人文社科與法學學院教授、博導，李樹明、楊悅、張鳳翚分別系哈爾濱工業大學人文社科與法學學院2020級、2021級博士生，2020級碩士生。）

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