對標(biāo)GPA開展“兩法合一”改革

【熱議·兩法合一】

以提升我國“雙循環(huán)”價值鏈營商環(huán)境為目標(biāo)

對標(biāo)GPA開展“兩法合一”改革

■ 趙宏瑞 李樹明 楊悅 張鳳翚

十九大報告強(qiáng)調(diào)：“凡是在我國境內(nèi)注冊的企業(yè)，都要一視同仁、平等對待。中國政府將在資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、政府采購、享受‘中國制造2025’政策等方面，依法給予內(nèi)外資企業(yè)同等待遇。”由此，指明了我國在境內(nèi)如何構(gòu)建平等的營商環(huán)境。放眼全球，比照更高標(biāo)準(zhǔn)、更高水平的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，特別是對標(biāo)世界貿(mào)易組織（WTO）《政府采購協(xié)定》（GPA）是我國提升“雙循環(huán)”價值鏈營商環(huán)境重大而迫切的法治需求。

據(jù)WTO消息，GPA參加方的政府采購規(guī)模占發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)體GDP的15%左右，這些參加方大約每年提供的政府采購合同價值超過1.7萬億美元。目前，GPA有21個參加方，共48個國家和地區(qū)（歐盟總部及其27個成員國統(tǒng)一以歐盟身份加入GPA）。英國在脫歐后，于2021年1月1日自行加入GPA。英國駐WTO大使朱利安·布雷斯韋特（Julian Braithwaite）說：“加入該組織將確保外國供應(yīng)商繼續(xù)進(jìn)入英國的采購市場，英國每年的政采市場價值為680億英鎊”。目前，GPA各成員方正在繼續(xù)討論中國第六次修訂的市場準(zhǔn)入提議和最新提交的問題清單，以及繼續(xù)討論俄羅斯等國家加入GPA申請的工作。

WTO目前有18個主要協(xié)定。作為主要協(xié)定之一的GPA，其規(guī)制下的政府采購市場具有高標(biāo)準(zhǔn)、高水平的特征：創(chuàng)新了政府采購合同與程序法的規(guī)則，突破了傳統(tǒng)民法的窠臼，凸顯了“善待不苛”的政采市場原則，在履公權(quán)、防腐敗、增績效、重合規(guī)等方面，具有全球示范的意義。

首先，GPA規(guī)制下的政府采購合同是“善政合同”。GPA強(qiáng)調(diào)，要“善待”供應(yīng)商。這一規(guī)定改變了一些國家固有的官僚作風(fēng)乃至貪腐痼疾。第一，在合同成立方面，不同于傳統(tǒng)民事合同的“簽定（to sign）”，GPA把政府采購合同的成立稱為“授予（to award）”“簽發(fā)(to issue)”。這表明了GPA把運(yùn)用公共資金視為一種鄭重的行為，而非公權(quán)私用。第二，在合同主體方面，GPA規(guī)定了對供應(yīng)商不排外、不特定、不指定的“三不”原則，且巧妙的通過“技術(shù)規(guī)格”“資格審查”“常設(shè)名單”等規(guī)則防止內(nèi)外串通與利益輸送。第三，是合同價款方面，GPA規(guī)定“中標(biāo)”合同必須被評為“價格最低”或“優(yōu)勢最具”者，這區(qū)別于普通民事合同法律規(guī)定，充分營造了“公帑為公”的清新營商環(huán)境。

其次，GPA規(guī)制下的招投標(biāo)是“不苛刻的”的公正程序。第一，在招投標(biāo)的分類方面，GPA規(guī)定了政采合同必須采用公開性、選擇性、有限性三種招標(biāo)程序。同時，還施行“期限充?！薄皟?nèi)容透明”“回復(fù)及時”的原則，并詳盡規(guī)定招標(biāo)內(nèi)容細(xì)則與實(shí)施期限，以確保公平。第二，針對各國政府采購領(lǐng)域的腐敗高發(fā)區(qū)，嚴(yán)格規(guī)定了招投標(biāo)的特殊程序，即明確了12種“有限性招標(biāo)”的法定情況，杜絕腐敗的滋生，包括無人投標(biāo)、投標(biāo)不符、串通圍標(biāo)、無競爭投標(biāo)（例如專利）、無選擇投標(biāo)（例如版權(quán)）、無替代投標(biāo)（例如藝術(shù)品等）、緊急情況招標(biāo)、額外增量招標(biāo)、原創(chuàng)性招標(biāo)、附屬建筑招標(biāo)（額外金額不大于50%）、針對特定清盤的低價招標(biāo)。第三，在爭端解決方面，對國家（指單獨(dú)關(guān)稅區(qū)）和實(shí)施具體招采的政府單位詳盡規(guī)定了“公告與答疑”義務(wù)、被質(zhì)疑程序、磋商與爭端解決的三大機(jī)制，徹底改變了各國官僚機(jī)構(gòu)慣于扯皮推諉和不作為的常見作風(fēng)，是罕見的落實(shí)反對官僚主義措施到位的立法。

最后，GPA規(guī)制下的政府采購市場具有更大的開放性。雖然GPA規(guī)定了市場開放所必備的國民待遇（非歧視）、原產(chǎn)地、發(fā)展中國家的特殊和差別待遇等WTO的“標(biāo)配”規(guī)定。但更為重要的是，GPA鼓勵“成員向非成員”開放市場——對所有感興趣的世貿(mào)組織成員開放國際化的政采市場。但GPA僅對其參加方具有約束力。GPA在其協(xié)定的前言與第1條中，開宗明義地要求參加方成員公布各自的任何國內(nèi)相關(guān)法律、法規(guī)、程序和做法（laws, regulations, procedures and practices）。這一規(guī)定倒逼了參加方要事先完善自己“內(nèi)循環(huán)”中政府采購市場的營商環(huán)境，便于對接“外循環(huán)”的GPA市場，進(jìn)而形成同臺競技，呈現(xiàn)出GPA在規(guī)則先進(jìn)性方面的明晰特征。

習(xí)近平總書記早在2018年4月10日的博鰲亞洲論壇演講中指出，內(nèi)需是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本動力，中國不以追求貿(mào)易順差為目標(biāo)，并將相當(dāng)幅度地降低關(guān)稅，加快加入GPA進(jìn)程。由此建議：第一，我國有必要對標(biāo)GPA進(jìn)行《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》“兩法合一”的改革。這項改革將推動我國“雙循環(huán)”價值鏈的完善與國內(nèi)政府采購市場營商環(huán)境的改善。此外，這項改革要對標(biāo)GPA的規(guī)則，如此可加快形成國內(nèi)政府采購體制的轉(zhuǎn)型升級。“兩法合一”采用的是“先完善、再加入”的策略，有助于加快構(gòu)建我國政府采購的制度優(yōu)勢和市場優(yōu)勢；第二，我國每年約6萬億美元的公共財政收支規(guī)模，相對于GPA全球的政府采購市場而言，我國經(jīng)濟(jì)體量巨大。我國就加入GPA談判時要充分闡釋我國政府采購市場的巨大規(guī)模優(yōu)勢，并將這一優(yōu)勢體現(xiàn)在“加入議定條件（Accession terms agreed, GPA第24條）”；第三，我國應(yīng)加快加入GPA。盡早加入GPA對于我國深化改革收益巨大，腐敗減少、營商環(huán)境更優(yōu)、市場地位更穩(wěn)，國際話語權(quán)更強(qiáng)，這些都有利于我國不僅在國內(nèi)，而且在國際均朝著更高水平的政府采購市場的法治建設(shè)發(fā)展，更是有助于推動我國走近世界舞臺的中央。

（本文作者趙宏瑞系中國WTO法研究會副會長、民盟中央經(jīng)濟(jì)委員會副主任、中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會副理事長、哈爾濱工業(yè)大學(xué)法學(xué)院和人文社科與法學(xué)學(xué)院教授、博導(dǎo)，李樹明、楊悅、張鳳翚分別系哈爾濱工業(yè)大學(xué)人文社科與法學(xué)學(xué)院2020級、2021級博士生，2020級碩士生。）

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