2020年政采數據透露經濟回穩向好發展的信號

2020年政采數據透露經濟回穩向好發展的信號

——專家解析2020年全國政府采購信息統計數據

參與嘉賓：

◇南京審計大學副校長                                裴  育

◇中國財政科學研究院研究員                          張  鵬

◇中國人民大學公共管理學院教授                      王叢虎

◇中國政法大學法學院教授                            成協中

◇中央財經大學財稅學院教授                          姜愛華

◇中國供銷電子商務有限公司總經理                    孫  娟

◇生態環境部環境發展中心環境認證管理技術中心      陳軼群

◇天津市財政局政府采購處                            周光智

■ 本報記者 昝妍 牛向潔

據財政部最新消息，2020年全國政府采購規模為36970.6億元，較上年增長11.8%。其中，全國政府采購授予中小微企業合同金額為27918億元，累計通過“832平臺”采購貧困地區農副產品金額為99.67億元，全國強制和優先采購節能、節水產品金額為566.6億元，全國優先采購環保產品金額為813.5億元……這一連串數字承載著怎樣的含義？背后又釋放出什么信息？《中國政府采購報》記者特邀請政府采購業內專家對這些重點數據進行解析。

全國政采規模重新恢復增長態勢

2020年全國政府采購規模為36970.6億元，是繼2019年首次下降后重新恢復增長態勢，較上年增長11.8%。

專家解析

裴育：2020年全國政府采購規模增速由負轉正，主要有三方面的原因：一是財政支出規模增長帶來的自然增長。雖然受新冠肺炎疫情影響，財政收入增長乏力，但在現行公共財政運轉模式下，財政支出大多為剛性支出，尤其是防疫性支出和民生支出等，不降反增；二是財政支出結構調整帶來的增長。其中，脫貧攻堅支出、疫情防控支出的很大比例需要納入政府采購范圍；三是為了應對疫情防控和恢復居民生產生活需要。國家擴大赤字規模，發行了專項債券，這部分資金較大比例也納入了政府采購范圍。政府采購規模重回正增長態勢，這對做好“六穩”工作、落實“六保”任務，促進經濟運行穩定恢復，保障就業民生起到了積極的作用。

張鵬：2020年，我國受到新冠肺炎疫情沖擊，在全社會總需求走低的情況下，政府采購所提供的總需求規模，對于國家整個的經濟穩定運行，起到了一個良性的高水平的支撐。去年，由政府采購直接提供的總消費規模在4%左右，這一需求的增量對于我國經濟的增長具有十分重要的意義。此外，政府采購規模的擴大與對供給端的改善也有所助益。政府采購與社會生產性企業的生產組織和擴張有著直接關系，它能對最終產業鏈的有效扶持、競爭力相對較低的企業有效支持等都會起到一個良性的、有序的支撐性作用。政府采購在需求端、供給端雙向發力，對我國經濟的穩定運行，不僅在短期起到了在總需求端的擴張和穩定的作用，而且從中長期來看，也有助于培養我國經濟內生增長動力的基礎。

工程類采購規模占比持續增長

2020年，貨物、工程、服務采購規模分別占全國政府采購規模的24.8%、47.3%和27.9%。工程類采購規模近三年占比持續增長，服務和貨物采購規模占比近三年保持相對穩定。

專家解析

成協中：目前，基礎設施的建設和投資在我國財政收入的使用中依然占有相當大的比重，貨物和服務采購規模和工程類的采購規模還存在較大差距。這一數據的占比情況也進一步凸顯出推進“兩法合一”的緊迫性和必要性。從我國政府采購管理框架看，政府采購法是基本法，其第四條規定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”，也說明工程招投標是政府采購不可分割的部分，其管理授權來源于政府采購法。在我國經濟社會發展轉型過程中，工程類的采購在相當長的時間內還會占據領先地位。如果不將政府采購工程納入《深化政府采購制度改革方案》涵蓋范圍，將直接導致近一半規模的財政購買性支出，落實不了政府采購的政策目標，公共采購制度的整體效能會遭到極大削弱。

另外，服務類采購包括兩部分，一是保障政府自身需要的服務，二是政府向社會公眾提供的公共服務。在各級政府過緊日子的政策下，保障政府自身需要的服務，如會議費、培訓費、因公出國經費等大規模壓縮，此類服務類采購規模增幅有限。同時，隨著我國經濟社會發展的轉型，政府的施政重點從經濟發展逐漸向民生、社會服務等方面轉型，政府向社會公眾提供公共服務的數量和規模未來會進一步提升。目前，各地積極推進政府購買服務改革，公共醫療衛生、文化體育、環境服務等方面的采購需求量增加，可以預見，未來我國這部分服務類采購規模將穩步增長。

張鵬：工程類采購比例的提高，應該跟逆周期調節當中所采取的舉措有一定關系。2020年，在疫情沖擊的背景下，我國適當加大對基礎設施的投資力度是一個既有利于當前、又有利于長遠的宏觀調控措施。此外，工程類項目中不少項目屬于新基建項目，這些項目既帶有基礎設施的特征，更帶有對新產業扶持、促進的特征。換句話說，各級政府目前對新基建項目中所付出的“努力”，能夠對實體經濟產業，特別是高新技術水平的實體經濟產業有直接的助推作用。

姜愛華：工程類規模的上升跟各地調整工程類招投標數額標準有一定的關系。2019年，不少地方的工程類招投標數額標準為200萬元或者300萬元。但2020年，基本所有地方都規定“按照國務院有關規定執行”，而這一規定其實就是發改委2018年第16號令《必須招標的工程項目規定》中規定的“施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上”的必須招標。因此，有一些工程項目原先按照招標投標法進行招標的，就進入政府采購范圍，按照競爭性磋商等采購方式進行采購，這實際上就增加了政府采購工程的規模。

分散采購規模占比超過半數

分散采購規模占比自2015年以來不斷上升，從2015年的20.7%漲至2019年的45.7%，2020年占比又大幅提升近10個百分點，為55.4%。

專家解析

王叢虎：隨著“放管服”改革的深入，此前集中采購目錄以內的品目，經過目錄“瘦身”后，不再屬于集中采購，但達到分散采購數額標準的要執行分散采購，因此分散采購規模會增加。分散采購規模的增加表明政府采購領域“放管服”已見成效，同時采購人自主權不斷提升。隨著分散采購規模的不斷增加，采購人須通過加強內控機制建設等確保資金使用的規范性和安全性；財政部門須依法加強對采購人分散采購活動進行檢查，對監督檢查中發現的違法違紀行為，按照有關法律、法規的規定處理，并督促整改。

周光智：分散采購規模上升的原因在于，政府采購制度改革的持續深化與采購人采購自主權的落實。財政部《地方預算單位政府集中采購目錄及標準指引(2020年版)》（以下簡稱《指引》）印發以來，各地普遍按照《指引》調整優化了集中采購目錄，基本方向就是保留了技術、服務等標準統一，采購人普遍使用的項目，而這類項目主要是滿足采購人日常辦公和基本運轉需要的項目，其特點是采購頻次較高，但采購規模總體較小。而那些未列入集中采購目錄的分散采購項目則是非通用類、主要用于提供公共服務或者滿足特殊工作需要的項目，這類項目類別多、額度大，比如工程項目、醫療設備、環衛設備等。另外，疫情防控相關的工程、物資、服務項目在去年臨時性大規模增長也是分散采購規模增長的一個不可忽視的重要原因。

公開招標仍占主導地位

2020年公開招標、單一來源采購規模分別占全國政府采購規模的79.3%和4.3%。公開招標規模較2019年上升，單一來源采購規模持續多年下降。

專家解析

姜愛華：從外部因素講，公開招標采購規模的上升、單一來源采購下降與各地優化營商環境、推進政府采購公平競爭有很大關系。從程序上看，公開招標是能夠最大化吸引供應商、最大程度展開競爭的采購方式，因而采用公開招標能夠給更多的供應商提供公平競爭的機會。從內部因素講，公開招標規模的上升、單一來源采購下降還與各采購人加強政府采購內部控制有很大關系，目前采購人已經較為充分地認識到政府采購內控機制建設對規范政府采購行為、推進依法治國的重要性，很多部門、單位開始加強內控建設，而滿足公開招標條件的就需要采用公開招標成為采購人的基本遵循。

周光智：公開招標比重上升和單一來源比重下降的原因可能有以下三點：一是因新冠肺炎疫情突然爆發，疫情防控相關項目突然增加，且這類項目的采購額度往往較大，超過公開招標數額標準，依法一般應當進行公開招標，這直接導致了公開招標規模和比重的上升。二是公開透明、擴大競爭已成為優化政府采購營商環境的一個共識和突破口，因此選擇公開招標方式的項目有所增加。三是防范風險的需要。由于公開招標的“知名度”太高，以致采購人和紀檢監察、審計等監督部門乃至社會公眾普遍存在一種認識，即采購就是招標，只要不公開招標就是暗箱操作的錯誤認識，因此造成了大家對公開招標方式的偏好和執著，這也是導致公開招標方式采用率高的一個原因。所以，社會各界要正確認識政府采購方式，只要是法定的采購方式、只要依法按照該方式的規定實施采購，都是合法有效、公平公正的，不能望“名”生義，不能認為不“公開”招標就是“暗箱操作”。

成協中：我國當前這種過度使用公開招標方式開展政府采購活動，折射出現行法律過于強調公開招標，對于各類采購方式的適用情形界定不夠明確的問題。這需要落實《深化政府采購制度改革方案》的相關要求，進一步落實采購人的主體責任，在立法中賦予采購人在采購方式選擇上的自主權，明確各類采購方式適用情形，健全簡易采購程序，優化單一來源采購審批管理，督促采購人根據采購項目特點選擇適宜的采購方式。

多項采購政策持續發力

2020年，全國政府采購授予中小微企業合同金額占全國政府采購規模的75.5%。各級預算單位通過“扶貧832平臺”采購貧困地區農副產品金額為99.67億元。全國強制和優先采購節能、節水產品占同類產品采購規模的85.7%，全國優先采購環保產品占同類產品采購規模的85.5%。

專家解析

姜愛華：2020年政府采購金額中，支持中小企業的份額比2019年提高了1.4%，尤其是對小微企業的支持力度持續增加，超過全部中小企業采購額的50%，這體現了疫情期間政府采購向中小企業的傾斜。政府采購規模的增長為政府采購政策的實施提供了平臺。未來，要結合經濟發展和國家大戰略需求，更好地發揮政府采購在促進中小企業發展、促進科技創新等方面的積極作用。

孫娟：2020年，各級預算單位預留貧困地區農副產品采購份額為64億元，最終全國17萬家預算單位共計完成130萬筆交易，完成采購額為99.67億元，完成比例達156%。其中，超八成省份完成了采購任務，累計采購約92.9億元，超九成中央部門完成了采購任務，累計采購約6.8億元。截至2020年底，“832平臺”入駐供應商總數為1.7萬家，覆蓋全部832個國家級平困縣。貧困地區供應商通過“832平臺”銷售農副產品累計帶動上百萬貧困農戶增收脫貧。特別是新冠肺炎疫情發生以后，“832平臺”開通專區，累計助銷滯銷的米面糧油、水果生鮮8億元，有效降低了疫情給貧困農戶帶來的損失和影響。

陳軼群：2020年，節能、環保產品的采購金額較上年有所增加，達到1380.1億元，占政府采購貨物類的15%。其中，環境標志產品采購金額達813.5億元，較2019年增加了100多億元。這說明，面對新冠肺炎疫情，我國政府依然踐行“綠色環保”理念。此外，綠色政府采購經過15年的實施，一方面，有效地推動了我國社會的可持續發展與減污降碳；另一方面，對城市的生態效率和促進企業綠色轉型也起到了良好的引領作用。

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