2020年政采數(shù)據(jù)透露經(jīng)濟回穩(wěn)向好發(fā)展的信號

2020年政采數(shù)據(jù)透露經(jīng)濟回穩(wěn)向好發(fā)展的信號

——專家解析2020年全國政府采購信息統(tǒng)計數(shù)據(jù)

參與嘉賓：

◇南京審計大學(xué)副校長                                裴  育

◇中國財政科學(xué)研究院研究員                          張  鵬

◇中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授                      王叢虎

◇中國政法大學(xué)法學(xué)院教授                            成協(xié)中

◇中央財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院教授                          姜愛華

◇中國供銷電子商務(wù)有限公司總經(jīng)理                    孫  娟

◇生態(tài)環(huán)境部環(huán)境發(fā)展中心環(huán)境認證管理技術(shù)中心      陳軼群

◇天津市財政局政府采購處                            周光智

■ 本報記者 昝妍 牛向潔

據(jù)財政部最新消息，2020年全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，較上年增長11.8%。其中，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額為27918億元，累計通過“832平臺”采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品金額為99.67億元，全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品金額為566.6億元，全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品金額為813.5億元……這一連串?dāng)?shù)字承載著怎樣的含義？背后又釋放出什么信息？《中國政府采購報》記者特邀請政府采購業(yè)內(nèi)專家對這些重點數(shù)據(jù)進行解析。

全國政采規(guī)模重新恢復(fù)增長態(tài)勢

2020年全國政府采購規(guī)模為36970.6億元，是繼2019年首次下降后重新恢復(fù)增長態(tài)勢，較上年增長11.8%。

專家解析

裴育：2020年全國政府采購規(guī)模增速由負轉(zhuǎn)正，主要有三方面的原因：一是財政支出規(guī)模增長帶來的自然增長。雖然受新冠肺炎疫情影響，財政收入增長乏力，但在現(xiàn)行公共財政運轉(zhuǎn)模式下，財政支出大多為剛性支出，尤其是防疫性支出和民生支出等，不降反增；二是財政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的增長。其中，脫貧攻堅支出、疫情防控支出的很大比例需要納入政府采購范圍；三是為了應(yīng)對疫情防控和恢復(fù)居民生產(chǎn)生活需要。國家擴大赤字規(guī)模，發(fā)行了專項債券，這部分資金較大比例也納入了政府采購范圍。政府采購規(guī)模重回正增長態(tài)勢，這對做好“六穩(wěn)”工作、落實“六保”任務(wù)，促進經(jīng)濟運行穩(wěn)定恢復(fù)，保障就業(yè)民生起到了積極的作用。

張鵬：2020年，我國受到新冠肺炎疫情沖擊，在全社會總需求走低的情況下，政府采購所提供的總需求規(guī)模，對于國家整個的經(jīng)濟穩(wěn)定運行，起到了一個良性的高水平的支撐。去年，由政府采購直接提供的總消費規(guī)模在4%左右，這一需求的增量對于我國經(jīng)濟的增長具有十分重要的意義。此外，政府采購規(guī)模的擴大與對供給端的改善也有所助益。政府采購與社會生產(chǎn)性企業(yè)的生產(chǎn)組織和擴張有著直接關(guān)系，它能對最終產(chǎn)業(yè)鏈的有效扶持、競爭力相對較低的企業(yè)有效支持等都會起到一個良性的、有序的支撐性作用。政府采購在需求端、供給端雙向發(fā)力，對我國經(jīng)濟的穩(wěn)定運行，不僅在短期起到了在總需求端的擴張和穩(wěn)定的作用，而且從中長期來看，也有助于培養(yǎng)我國經(jīng)濟內(nèi)生增長動力的基礎(chǔ)。

工程類采購規(guī)模占比持續(xù)增長

2020年，貨物、工程、服務(wù)采購規(guī)模分別占全國政府采購規(guī)模的24.8%、47.3%和27.9%。工程類采購規(guī)模近三年占比持續(xù)增長，服務(wù)和貨物采購規(guī)模占比近三年保持相對穩(wěn)定。

專家解析

成協(xié)中：目前，基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和投資在我國財政收入的使用中依然占有相當(dāng)大的比重，貨物和服務(wù)采購規(guī)模和工程類的采購規(guī)模還存在較大差距。這一數(shù)據(jù)的占比情況也進一步凸顯出推進“兩法合一”的緊迫性和必要性。從我國政府采購管理框架看，政府采購法是基本法，其第四條規(guī)定“政府采購工程進行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，也說明工程招投標(biāo)是政府采購不可分割的部分，其管理授權(quán)來源于政府采購法。在我國經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中，工程類的采購在相當(dāng)長的時間內(nèi)還會占據(jù)領(lǐng)先地位。如果不將政府采購工程納入《深化政府采購制度改革方案》涵蓋范圍，將直接導(dǎo)致近一半規(guī)模的財政購買性支出，落實不了政府采購的政策目標(biāo)，公共采購制度的整體效能會遭到極大削弱。

另外，服務(wù)類采購包括兩部分，一是保障政府自身需要的服務(wù)，二是政府向社會公眾提供的公共服務(wù)。在各級政府過緊日子的政策下，保障政府自身需要的服務(wù)，如會議費、培訓(xùn)費、因公出國經(jīng)費等大規(guī)模壓縮，此類服務(wù)類采購規(guī)模增幅有限。同時，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，政府的施政重點從經(jīng)濟發(fā)展逐漸向民生、社會服務(wù)等方面轉(zhuǎn)型，政府向社會公眾提供公共服務(wù)的數(shù)量和規(guī)模未來會進一步提升。目前，各地積極推進政府購買服務(wù)改革，公共醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境服務(wù)等方面的采購需求量增加，可以預(yù)見，未來我國這部分服務(wù)類采購規(guī)模將穩(wěn)步增長。

張鵬：工程類采購比例的提高，應(yīng)該跟逆周期調(diào)節(jié)當(dāng)中所采取的舉措有一定關(guān)系。2020年，在疫情沖擊的背景下，我國適當(dāng)加大對基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度是一個既有利于當(dāng)前、又有利于長遠的宏觀調(diào)控措施。此外，工程類項目中不少項目屬于新基建項目，這些項目既帶有基礎(chǔ)設(shè)施的特征，更帶有對新產(chǎn)業(yè)扶持、促進的特征。換句話說，各級政府目前對新基建項目中所付出的“努力”，能夠?qū)嶓w經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，特別是高新技術(shù)水平的實體經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)有直接的助推作用。

姜愛華：工程類規(guī)模的上升跟各地調(diào)整工程類招投標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)有一定的關(guān)系。2019年，不少地方的工程類招投標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為200萬元或者300萬元。但2020年，基本所有地方都規(guī)定“按照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，而這一規(guī)定其實就是發(fā)改委2018年第16號令《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》中規(guī)定的“施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上”的必須招標(biāo)。因此，有一些工程項目原先按照招標(biāo)投標(biāo)法進行招標(biāo)的，就進入政府采購范圍，按照競爭性磋商等采購方式進行采購，這實際上就增加了政府采購工程的規(guī)模。

分散采購規(guī)模占比超過半數(shù)

分散采購規(guī)模占比自2015年以來不斷上升，從2015年的20.7%漲至2019年的45.7%，2020年占比又大幅提升近10個百分點，為55.4%。

專家解析

王叢虎：隨著“放管服”改革的深入，此前集中采購目錄以內(nèi)的品目，經(jīng)過目錄“瘦身”后，不再屬于集中采購，但達到分散采購數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的要執(zhí)行分散采購，因此分散采購規(guī)模會增加。分散采購規(guī)模的增加表明政府采購領(lǐng)域“放管服”已見成效，同時采購人自主權(quán)不斷提升。隨著分散采購規(guī)模的不斷增加，采購人須通過加強內(nèi)控機制建設(shè)等確保資金使用的規(guī)范性和安全性；財政部門須依法加強對采購人分散采購活動進行檢查，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的違法違紀(jì)行為，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定處理，并督促整改。

周光智：分散采購規(guī)模上升的原因在于，政府采購制度改革的持續(xù)深化與采購人采購自主權(quán)的落實。財政部《地方預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)指引(2020年版)》（以下簡稱《指引》）印發(fā)以來，各地普遍按照《指引》調(diào)整優(yōu)化了集中采購目錄，基本方向就是保留了技術(shù)、服務(wù)等標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，采購人普遍使用的項目，而這類項目主要是滿足采購人日常辦公和基本運轉(zhuǎn)需要的項目，其特點是采購頻次較高，但采購規(guī)模總體較小。而那些未列入集中采購目錄的分散采購項目則是非通用類、主要用于提供公共服務(wù)或者滿足特殊工作需要的項目，這類項目類別多、額度大，比如工程項目、醫(yī)療設(shè)備、環(huán)衛(wèi)設(shè)備等。另外，疫情防控相關(guān)的工程、物資、服務(wù)項目在去年臨時性大規(guī)模增長也是分散采購規(guī)模增長的一個不可忽視的重要原因。

公開招標(biāo)仍占主導(dǎo)地位

2020年公開招標(biāo)、單一來源采購規(guī)模分別占全國政府采購規(guī)模的79.3%和4.3%。公開招標(biāo)規(guī)模較2019年上升，單一來源采購規(guī)模持續(xù)多年下降。

專家解析

姜愛華：從外部因素講，公開招標(biāo)采購規(guī)模的上升、單一來源采購下降與各地優(yōu)化營商環(huán)境、推進政府采購公平競爭有很大關(guān)系。從程序上看，公開招標(biāo)是能夠最大化吸引供應(yīng)商、最大程度展開競爭的采購方式，因而采用公開招標(biāo)能夠給更多的供應(yīng)商提供公平競爭的機會。從內(nèi)部因素講，公開招標(biāo)規(guī)模的上升、單一來源采購下降還與各采購人加強政府采購內(nèi)部控制有很大關(guān)系，目前采購人已經(jīng)較為充分地認識到政府采購內(nèi)控機制建設(shè)對規(guī)范政府采購行為、推進依法治國的重要性，很多部門、單位開始加強內(nèi)控建設(shè)，而滿足公開招標(biāo)條件的就需要采用公開招標(biāo)成為采購人的基本遵循。

周光智：公開招標(biāo)比重上升和單一來源比重下降的原因可能有以下三點：一是因新冠肺炎疫情突然爆發(fā)，疫情防控相關(guān)項目突然增加，且這類項目的采購額度往往較大，超過公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，依法一般應(yīng)當(dāng)進行公開招標(biāo)，這直接導(dǎo)致了公開招標(biāo)規(guī)模和比重的上升。二是公開透明、擴大競爭已成為優(yōu)化政府采購營商環(huán)境的一個共識和突破口，因此選擇公開招標(biāo)方式的項目有所增加。三是防范風(fēng)險的需要。由于公開招標(biāo)的“知名度”太高，以致采購人和紀(jì)檢監(jiān)察、審計等監(jiān)督部門乃至社會公眾普遍存在一種認識，即采購就是招標(biāo)，只要不公開招標(biāo)就是暗箱操作的錯誤認識，因此造成了大家對公開招標(biāo)方式的偏好和執(zhí)著，這也是導(dǎo)致公開招標(biāo)方式采用率高的一個原因。所以，社會各界要正確認識政府采購方式，只要是法定的采購方式、只要依法按照該方式的規(guī)定實施采購，都是合法有效、公平公正的，不能望“名”生義，不能認為不“公開”招標(biāo)就是“暗箱操作”。

成協(xié)中：我國當(dāng)前這種過度使用公開招標(biāo)方式開展政府采購活動，折射出現(xiàn)行法律過于強調(diào)公開招標(biāo)，對于各類采購方式的適用情形界定不夠明確的問題。這需要落實《深化政府采購制度改革方案》的相關(guān)要求，進一步落實采購人的主體責(zé)任，在立法中賦予采購人在采購方式選擇上的自主權(quán)，明確各類采購方式適用情形，健全簡易采購程序，優(yōu)化單一來源采購審批管理，督促采購人根據(jù)采購項目特點選擇適宜的采購方式。

多項采購政策持續(xù)發(fā)力

2020年，全國政府采購授予中小微企業(yè)合同金額占全國政府采購規(guī)模的75.5%。各級預(yù)算單位通過“扶貧832平臺”采購貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品金額為99.67億元。全國強制和優(yōu)先采購節(jié)能、節(jié)水產(chǎn)品占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的85.7%，全國優(yōu)先采購環(huán)保產(chǎn)品占同類產(chǎn)品采購規(guī)模的85.5%。

專家解析

姜愛華：2020年政府采購金額中，支持中小企業(yè)的份額比2019年提高了1.4%，尤其是對小微企業(yè)的支持力度持續(xù)增加，超過全部中小企業(yè)采購額的50%，這體現(xiàn)了疫情期間政府采購向中小企業(yè)的傾斜。政府采購規(guī)模的增長為政府采購政策的實施提供了平臺。未來，要結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展和國家大戰(zhàn)略需求，更好地發(fā)揮政府采購在促進中小企業(yè)發(fā)展、促進科技創(chuàng)新等方面的積極作用。

孫娟：2020年，各級預(yù)算單位預(yù)留貧困地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品采購份額為64億元，最終全國17萬家預(yù)算單位共計完成130萬筆交易，完成采購額為99.67億元，完成比例達156%。其中，超八成省份完成了采購任務(wù)，累計采購約92.9億元，超九成中央部門完成了采購任務(wù)，累計采購約6.8億元。截至2020年底，“832平臺”入駐供應(yīng)商總數(shù)為1.7萬家，覆蓋全部832個國家級平困縣。貧困地區(qū)供應(yīng)商通過“832平臺”銷售農(nóng)副產(chǎn)品累計帶動上百萬貧困農(nóng)戶增收脫貧。特別是新冠肺炎疫情發(fā)生以后，“832平臺”開通專區(qū)，累計助銷滯銷的米面糧油、水果生鮮8億元，有效降低了疫情給貧困農(nóng)戶帶來的損失和影響。

陳軼群：2020年，節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的采購金額較上年有所增加，達到1380.1億元，占政府采購貨物類的15%。其中，環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品采購金額達813.5億元，較2019年增加了100多億元。這說明，面對新冠肺炎疫情，我國政府依然踐行“綠色環(huán)保”理念。此外，綠色政府采購經(jīng)過15年的實施，一方面，有效地推動了我國社會的可持續(xù)發(fā)展與減污降碳；另一方面，對城市的生態(tài)效率和促進企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型也起到了良好的引領(lǐng)作用。

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