促進社會代理機構從“量變”走向“質變”

促進社會代理機構從“量變”走向“質變”

——北京市政府采購代理機構執業情況調研綜述

■ 孫睿

自2015年起，財政部已連續組織開展了5次全國聯動代理機構監督檢查，這在規范政府采購代理機構執業行為，加強政府采購執法標準化建設，進一步優化政府采購營商環境等方面都發揮了重要作用。今年，財政部要求組織開展全國政府采購代理機構監督評價工作，原代理機構監督檢查工作不再單獨開展。

筆者近年來負責北京代理機構的監督檢查工作和今年的監督評價工作，在進行該項工作中，發現了一些共性問題，并有一些所思所想，現與業界同行共享。（本文所述代理機構為社會代理機構。）

   政府采購代理機構的定位

日常工作中，我們總說政府采購代理機構，其具體含義和職能是什么呢？

《中華人民共和國政府采購法》第十四條中明確“政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等”。

《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十二條中明確“政府采購法所稱采購代理機構，是指集中采購機構和集中采購機構以外的采購代理機構……集中采購機構以外的采購代理機構，是從事采購代理業務的社會中介機構”。

而“中介機構”是指依法通過專業知識和技術服務，向委托人提供公正性、代理性、信息技術服務性等中介服務的機構。

其中“集中采購機構以外的采購代理機構，是從事采購代理業務的社會中介機構”，統稱為社會政府采購代理機構（以下簡稱“政府采購代理機構”），政府采購代理機構作為政府采購活動的當事人，通過自身的專業知識和技術，為采購人提供信息技術性服務。可見，政府采購代理機構的專業知識和技術是其存在及開展業務的基礎。筆者認為，一家代理機構的專業知識和技術，就是其公司內部所有專職人員的知識和技術的總和。

   政府采購代理機構現狀

對于政府采購代理機構行業現狀，自2014年財政部啟動政府采購代理機構的“放管服”改革以來，財政部停止了政府采購代理機構資格認定工作，取消了審批制的資格門檻和審核、復核環節，實行方便快捷的登記制。據統計，資格認定取消前，全國政府采購代理機構共有3494家，資格認定取消后，全國代理機構超過31470家（中國政府采購網官方數據，截至2021年8月23日）。7年時間，政府采購代理機構數量增長了近8倍。

隨著政府采購代理機構數量“井噴式”增長，“一人公司”“夫妻店”“干一單就撤”等現象層出不窮。此外，代理機構水平良莠不齊，重視程序代理，忽視專業化發展，代理人員素質較差等問題也逐漸凸顯。雖然2018年財政部印發《政府采購代理機構管理暫行辦法》，努力促進政府采購代理機構規范發展，但“兼職”“掛靠”等問題依然沒能從源頭上得到解決。

對于北京市政府采購代理機構現狀，筆者從三個方面進行了歸納總結。

一是整體執業情況。截至2021年8月23日，北京市完成備案的代理機構已有801家，其中正式開展政府采購代理業務的有387家，通過備案的專職從業人員6000多人。2020年共計代理政府采購項目24000多個，項目總金額580余億元。但在所有代理業務當中，地方企業項目代理業務占40%左右，軍隊項目代理業務占20%左右，工程類項目代理業務占10%左右，政府采購項目代理業務僅占10%左右。

二是市區兩級情況。市區兩級采購人在選取政府采購代理機構呈現出不同特點。市級單位采購人選取政府采購代理機構時更偏向于整體實力強、代理業績高的大型國企或綜合型代理機構，并通過公開遴選或入圍的方式進行。區級單位采購人選取政府采購代理機構時往往更偏向于就近、方便溝通等便利條件。逐漸形成區里的代理機構接不了市級單位的業務，大型的代理機構很少接到區級單位的業務，甚至出現少數代理機構壟斷某區大部分項目的局面。

三是不同類型公司情況。目前在北京執業的政府采購代理機構中，純國有企業僅9家（占比為2.3%），純私營企業109家（占比為28.2%），其他有限責任公司269家（占比為69.5%）。其中90%以上公司（工程管理、造價、咨詢類等）的政府采購業務僅占其業績的20%，甚至不到20%。完全承接政府采購業務的代理機構數量占比約6%，其中約4%的代理機構為年代理數量較少的微型機構（相關數據依據北京今年現場檢查的100家政府采購代理機構實際情況測算）。

   政府采購代理機構監管工作中存在的主要問題

多而不全。從數據看，北京市政府采購代理機構的數量足以支撐全部政府采購項目（平均每年每個代理機構承接不到70個項目）。但是目前代理機構能為采購人提供的服務內容不夠全面，僅停留于寫寫招標文件，組織一下招標流程等基礎層面，這與政府采購代理機構專業化轉型的要求，與為采購人提供前期咨詢、中期服務、后期標后管理的實際需求相距甚遠。例如，在現場檢查中，一家央企的注冊人數為108人，實際工作人員超過150人，但僅有11人從事政府采購代理業務，每年代理政府采購類項目數量超300個，僅寫標書、組織開標就足以讓這11個專職人員忙得不可開交，導致根本無暇為采購人再提供更多、更全面的服務。

大而不精。執業的387家政府代理機構中，注冊人數超過50人的公司有113家，注冊人數超過20人的公司有183家，注冊人數超過10人的公司有254家，尤其是工程類兼營政府采購代理業務的機構，公司實際員工很多，但是真正掌握政府采購知識，能夠獨立開展政府采購代理業務的人數可能只有幾個人。某私營工程管理公司，公司注冊人數300多人，從事政府采購代理業務12人，年代理政府采購項目近200個，但公司中的5個專職人員都回答不了北京市政府采購標準限額等基本問題。

小而不專。多數小型政府采購代理機構，雖然公司有5或5人以上參與工作，但這幾個人中還有從事行政、財務甚至后勤工作的，實際可能僅1至2個人做過或聽說過政府采購代理業務，卻仍然敢冒著法律風險執業。某小型代理機構，僅5人參與社保，其中2人掛靠，在創業公司園區租用3個工位，用3臺電腦，去年就代理了12個、預算金額總計3000多萬元的政府采購項目，經實際考察驗證可知，該公司的專業執業水平較低。

   下一步主要工作方向及建議

引導推進政府采購代理機構專業化轉型。依照《深化政府采購制度改革方案》及財政部提出的具體改革目標和實施路徑，引導政府采購代理機構深入到采購人前期的采購需求、采購計劃編制、采購意向公開等環節，為采購人提供市場調研、風險把控等前期咨詢服務。進一步加強硬件設施條件建設、持續推進電子化招標，確保招投標環節規范進行。鼓勵政府采購代理機構增加績效管理、采購人員培訓、標后管理等后期綜合服務，擴大市場需求，明確政府采購機構良性發展。

加強信息化監管手段建設。北京推出的“北京市政府采購管理服務平臺”（以下簡稱“平臺”）在過去兩年中為政府采購代理機構的監管提供了有力的信息化手段，實現了代理機構信息、代理項目信息進展情況實時可見，節約了大量的監管人力、物力成本。下一步應不斷豐富平臺功能，引入更多數據支持，實現更多自動化監管工具，比如增加代理機構基礎信息及專職人員信息的自動化校驗、專職人員培訓考試等內容，有利于進一步規范和提高政府采購代理機構的執業水平。

（作者單位：北京市財政局）

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