電子系統(tǒng)引發(fā)投訴處理困境，呼喚政采電子化頂層設(shè)計

【案例看臺】

電子系統(tǒng)引發(fā)投訴處理困境，呼喚政采電子化頂層設(shè)計

■  本報記者 楊文君

近年來，全國各地都掀起了政府采購電子化的熱潮。政府采購流程嵌入各種電子系統(tǒng)或軟件中，在給各方當(dāng)事人帶來方便的同時，也惹來了其他麻煩。下面這起案例就是眾多類似案例中的一個縮影，引人思考。

案情概述

此前，某政府采購項目運用G公司開發(fā)的電子系統(tǒng)進行公開招標(biāo)，招標(biāo)文件、投標(biāo)文件均需導(dǎo)入該電子系統(tǒng)。投訴人A公司對采購代理機構(gòu)M公司的質(zhì)疑答復(fù)不滿，隨后向當(dāng)?shù)豃財政局提起投訴。

A公司投訴稱，M公司不具備編制招標(biāo)文件、組織招標(biāo)的能力和條件（不排除該代理機構(gòu)蓄意不按制度軟件規(guī)定格式編寫招標(biāo)文件），其制作的招標(biāo)文件與其指定投標(biāo)制作軟件格式不符，使得本公司使用其指定的軟件制作投標(biāo)文件時，所制作出的投標(biāo)文件無法滿足招標(biāo)文件格式要求。

M公司稱，上述電子系統(tǒng)、電子投標(biāo)文件制作軟件是全省范圍內(nèi)公共資源交易平臺普遍使用的系統(tǒng)和軟件。利用這一軟件可以導(dǎo)入按招標(biāo)文件約定格式制作的投標(biāo)文件，只要按要求導(dǎo)入即可。

經(jīng)查，J財政局稱，在上述電子系統(tǒng)中，投標(biāo)文件制作軟件提供的投標(biāo)文件格式（公開招標(biāo)）項下只有19個分項，故代理機構(gòu)M公司盡可能地從這些分項中選擇一致或相似的分項作為其招標(biāo)文件要求。M公司使用的招標(biāo)文件制作軟件與投標(biāo)人使用的投標(biāo)文件制作軟件，權(quán)限各不相同。如果出現(xiàn)招標(biāo)文件要求與投標(biāo)文件不一致的，投標(biāo)人可以向M公司咨詢，按照M公司的要求，將自己的投標(biāo)文件上傳至M公司指定的分項下即可。決定駁回A公司的投訴。

問題引出

投訴處理結(jié)果是否合理？

該案件的發(fā)生究竟是誰的責(zé)任？

實踐中，如何盡量避免類似案件，即因電子系統(tǒng)本身原因?qū)е碌膯栴}發(fā)生？

案件評析

——投訴處理結(jié)果是否合理？

記者采訪發(fā)現(xiàn)，對于J財政局認定結(jié)果是否合理的問題，觀點呈現(xiàn)“兩邊倒”。

一方觀點認為結(jié)果公平公正，合情合理。“一般來說，投標(biāo)人對于招標(biāo)文件或投標(biāo)響應(yīng)的疑問，應(yīng)當(dāng)盡快向代理機構(gòu)提出，并按代理機構(gòu)的答復(fù)開展投標(biāo)工作。A公司前期未就此問題提出疑問，同時其他投標(biāo)人沒有提出相關(guān)問題，這應(yīng)當(dāng)屬于A公司對招標(biāo)文件理解不當(dāng)?shù)膯栴}，財政部門的認定是妥當(dāng)?shù)摹！睆V西機電設(shè)備招標(biāo)有限公司副總經(jīng)理王晟認為。

其實，該案件也可以試著從投訴人A公司的邏輯進行“反推”。其投標(biāo)文件因格式問題無法制作有效投標(biāo)文件，從而導(dǎo)致投標(biāo)文件與招標(biāo)文件要求不符，隨后便認為采購代理機構(gòu)編制的采購文件有問題，甚至推論代理機構(gòu)存在其他違法違規(guī)行為，這種推論是否有事實依據(jù)？

“其中還有個細節(jié)投訴處理中未提及，那就是當(dāng)投訴人編制投標(biāo)文件出現(xiàn)問題時，為什么沒有第一時間向代理機構(gòu)咨詢，抑或向軟件機構(gòu)尋求幫助？”貴州衛(wèi)虹招標(biāo)有限公司總經(jīng)理李瑩反問道？

另外一方觀點認為J財政局的投訴處理結(jié)果稍有缺陷。

從法律知識層面分析，江蘇博事達律師事務(wù)所一級律師、高級合伙人杭正亞認為，J財政局的投訴處理決定存在三方面的問題，一是認定事實不夠清楚，即對問題發(fā)生的原因沒有給予充分解釋。二是證據(jù)不夠充分，即沒有提供充足的證據(jù)來證明其認定結(jié)果。三是責(zé)任不夠明確，即沒有表明究竟是投訴人的責(zé)任，還是軟件的缺陷，還是代理機構(gòu)的問題。

此外，僅從案例表述來看，無從知曉項目是否已經(jīng)廢標(biāo)，以及投標(biāo)文件與招標(biāo)文件要求不符的原因。有觀點猜測，導(dǎo)致該投訴案件發(fā)生的原因可能是，投標(biāo)文件格式與電子系統(tǒng)不兼容，導(dǎo)致投標(biāo)文件無法及時上傳或上傳后無法打開，這應(yīng)考慮電子系統(tǒng)是否存在兼容性太低的問題。

另外，山東省濰坊市財政局工作人員蔣守華猜測認為，如果是因為投標(biāo)文件格式與招標(biāo)文件規(guī)定的格式不一致而被判定廢標(biāo)，則屬于違反財政部《關(guān)于促進政府采購公平競爭優(yōu)化營商環(huán)境的通知》（財庫〔2019〕38號）關(guān)于“因非實質(zhì)性的格式、形式問題限制和影響供應(yīng)商投標(biāo)（響應(yīng)）”的規(guī)定。

據(jù)介紹，山東省濰坊市公共資源交易部門要求，在電子化招標(biāo)投標(biāo)活動中，投標(biāo)文件出現(xiàn)以下情況時，可認定為無效標(biāo)：投標(biāo)文件無法瀏覽或不完整的；投標(biāo)文件中攜帶病毒并對計算機軟硬件、數(shù)據(jù)、系統(tǒng)及其他不可預(yù)見的方面造成損壞的；惡意遞交投標(biāo)文件，企圖造成網(wǎng)絡(luò)及電子標(biāo)系統(tǒng)堵塞或癱瘓的；評審委員會認定的其他無效投標(biāo)情形。

——該案件發(fā)生后，究竟該誰來“背鍋”？

關(guān)于誰才是“背鍋俠”的問題，記者采訪發(fā)現(xiàn)，投標(biāo)人、代理機構(gòu)、電子系統(tǒng)建設(shè)者，甚至是財政部門，四方都難逃其咎。

“這還是投標(biāo)人自己的問題。”李瑩認為，種種現(xiàn)象表明，A公司已認同當(dāng)?shù)赝稑?biāo)的電子化模式，投標(biāo)文件不符合要求，理應(yīng)被駁回。代理機構(gòu)使用相應(yīng)模板并非違法違規(guī)行為，供應(yīng)商可以通過咨詢等方式解決問題。

但綜合各方觀點，記者發(fā)現(xiàn)，還是要根據(jù)案件發(fā)生的原因去追究相應(yīng)責(zé)任。如果是電子系統(tǒng)兼容性較差，導(dǎo)致投標(biāo)文件不能上傳或打開，就是電子系統(tǒng)開發(fā)方的問題。如果是代理機構(gòu)制作的招標(biāo)文件與其指定投標(biāo)制作軟件格式不符，這就屬于代理機構(gòu)的問題。當(dāng)然，財政部門因不熟知電子系統(tǒng)的功能和原理，被動地以代理機構(gòu)的解釋為依據(jù)做出錯誤認定，其也是要負相應(yīng)責(zé)任的。

——實踐中，該如何盡量避免類似問題的發(fā)生？

包括J財政局的投訴處理認定在內(nèi)，許多受訪對象表示，A公司可以向代理機構(gòu)事前咨詢，以避免后續(xù)問題的發(fā)生。對此，杭正亞持猶豫態(tài)度，他說：“這樣又容易使代理機構(gòu)向其提供有差別的項目信息，反而還會招致糾紛。”

對此，多數(shù)受訪對象表示，還是要在采購文件、招標(biāo)文件上下足功夫，采購文件應(yīng)當(dāng)對電子投標(biāo)中可能出現(xiàn)的問題進行明確。

“對于電子系統(tǒng)無法滿足的特定要求或格式，在使用電子系統(tǒng)允許的兼容項或替代項時，一定要有對應(yīng)的說明或備注，使投標(biāo)人可以理解并順利投標(biāo)?！蓖蹶烧f。

在招標(biāo)文件之外，由于電子系統(tǒng)依賴于計算機科學(xué)的特殊性，李瑩建議，還應(yīng)當(dāng)匹配相對應(yīng)的人工備選方案，如，開標(biāo)解密無法完成的解決措施，投標(biāo)文件無法上傳的備用方案等。

此外，杭正亞表示，在政府采購電子化建設(shè)中，要增加操作“留痕”設(shè)計，以便發(fā)生爭議時能夠及時調(diào)查取證。

啟示建議

實際上，案例中的事件并非偶然，近年來，因為政府采購電子化或電子系統(tǒng)本身引發(fā)的問題、質(zhì)疑投訴不在少數(shù)。

根據(jù)實踐情況，記者總結(jié)了目前我國政府采購電子化存在的四方面問題。在操作方面，小問題頻現(xiàn)，如，與紙質(zhì)材料不一致，不能及時給投標(biāo)文件解密，評標(biāo)時與投標(biāo)人溝通不暢等。在法律方面，政府采購電子化系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。在機制方面，政府采購電子化體系尚不健全，在政府采購領(lǐng)域上下級之間以及各地、各部門之間缺乏溝通，各自為政現(xiàn)象突出。在人員方面，缺乏既通曉政府采購知識，又熟練掌握電子技術(shù)的復(fù)合型人才。

針對上述問題，采訪中，專家們積極獻言獻策。記者梳理了以下建議：在頂層設(shè)計和法律層面，應(yīng)當(dāng)建立和完善政府采購電子化的相關(guān)法律體系。電子化招標(biāo)的政府采購項目不適用《電子招標(biāo)投標(biāo)辦法》，財政部國庫司于2020年4月1日回函湖南省財政廳時，已經(jīng)予以明確。但政府采購電子化無法可依的問題依舊存在，電子化系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，相關(guān)法律制度亟須得到完善。

對于政府采購電子化系統(tǒng)建設(shè)，應(yīng)當(dāng)盡量考慮兼容性，以適應(yīng)政府采購不同類型項目、不同類型標(biāo)的的要求，比如，除了通用項目以外，投標(biāo)文件格式應(yīng)當(dāng)允許采購人或代理機構(gòu)根據(jù)項目特點另行設(shè)置分項，供投標(biāo)人填寫。同時，電子化系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)及時更新，在新的制度規(guī)范實施前就做好各項升級工作，確保政府采購工作合規(guī)。

對于人才隊伍建設(shè)，要注重政府采購電子化理論和實操方面的培訓(xùn)，使從業(yè)人員能正確運用電子化采購的方式，提高質(zhì)量和效率。

“電子化建設(shè)是大勢所趨，但應(yīng)當(dāng)循序漸進地推進。”這是采訪中絕大多數(shù)專家給出的意見。

“推動政府采購電子化要以穩(wěn)妥為原則，不能以電子化交易為借口增加供應(yīng)商的負擔(dān)和交易成本。”蔣守華強調(diào)。

此外，相關(guān)從業(yè)人員還談及了一個業(yè)內(nèi)一直避而不談的問題，即數(shù)據(jù)開放和歸屬的問題。對監(jiān)管部門來講，電子化的實施可以提高政府采購規(guī)范化、透明化程度，提升政府采購績效，也有利于項目的全程監(jiān)管。但在實際工作中，如果不開放數(shù)據(jù)，對于采購人或代理機構(gòu)來講，就不可避免地造成了數(shù)據(jù)孤島及加大二次錄入工作量的問題。

“在保證安全的前提下，未來是否可以考慮開放數(shù)據(jù)？”王晟問道。

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。