歐盟國際采購文書對我國影響幾何

歐盟國際采購文書對我國影響幾何

■ 本報記者 昝妍

德國《法蘭克福匯報》金融版日前刊登了一篇名為《中國企業今后可能被排除在歐盟的公共采購合同之外》的文章，引發國內外廣泛討論。

文章中，作者卡夫薩克提到：“歐盟在很大程度上給予中國企業自由進入歐洲市場的機會，但在同等條件下，歐洲企業要進入中國的市場卻非常困難。尤其在公共采購領域，中國企業可以不受限制地參與歐盟境內的公共采購，而歐盟企業卻很難涉足中國公共采購市場。”因此，歐盟想通過國際采購文書（International Procurement Instrument，IPI）這一政策工具改變現狀，向中國等國施壓，迫使其對歐盟開放公共采購市場。

目前，歐洲議會國際貿易委員會對IPI的立法草案正在開展討論和審議，草案若經歐洲議會和歐盟分別批準后，便可步入落實階段。屆時，中國企業很可能被歐盟排除在其公共采購市場之外。

IPI的由來與發展

歐盟委員會于2012年3月首次提出關于IPI的立法草案。草案中歐盟委員會表示，無論在世界貿易組織（WTO）《政府采購協議》（GPA）中，還是與第三方國家的雙邊、多邊協議中，歐盟均開放了相當廣泛的公共采購市場。以2012年的數據為例，歐盟向GPA成員國開放了價值3520億歐元的公共采購市場，但同年，同為GPA成員國的美國和日本，開放的公共市場規模分別僅為1780億歐元和270億歐元。與此同時，歐盟的重要經濟伙伴，中國、巴西、印度和土耳其等國仍尚未加入GPA，沒有開放其公共采購市場，美國、俄羅斯、巴西等國貿易保護主義明顯抬頭。此外，近年來，新興經濟體在鐵路、建筑、互聯網服務領域的高速發展給歐盟企業帶來巨大挑戰。基于上述多種原因，歐盟委員會認為有必要采取具有戰略性的政策保護歐盟內部企業在歐盟境內公共采購中免受不公平待遇。

IPI立法草案中將公共采購分為“涵蓋采購”（covered-procurement）和“非涵蓋采購”（non covered-procurement）兩類。“涵蓋采購”是指，與歐盟已形成相關締約或簽訂協定國家的貨物和服務類采購，如GPA、歐盟與第三國簽訂的包含公共貨物、服務類采購在內的自由貿易協定等。“非涵蓋采購”是指，不受歐盟與第三國之間國際協議約束的貨物和服務類采購。

2012年版的IPI草案（以下簡稱“2012版IPI”）僅針對“非涵蓋采購”。草案建議引入“分散程序”（decentralized procedure）和“集中程序”（centralized procedure）對尚未與歐盟達成國際采購協定的第三國貨物和服務類采購市場實施限制性措施。“分散程序”指，歐盟內部的采購實體在一定條件下可以主動向歐盟委員會申請，批準排除來自第三國的投標。“集中程序”指，由歐盟委員會主動調查第三國的公共采購市場情況，并與第三國就雙方公共采購市場開放程度展開談判。如有必要，歐盟委員會將對第三國采取一定限制性措施，如對其關閉歐盟公共采購市場或采取價格調整措施。2012版IPI于2012年4月2日遞交歐洲議會正式進入一讀程序，并分別在歐洲議會國際貿易委員會與歐洲議會全體會議中進行討論。鑒于2012版IPI的一些明顯缺陷以及包括德國在內的多個成員國強烈反對，歐洲議會對其的討論陷入僵局。2014年1月5日，歐洲議會全體會議通過了對2012版IPI草案的修訂意見，并表示草案仍為一讀程序，相關表決將在下屆議會舉行。

2016年1月29日歐盟委員會重提IPI的立法草案（以下簡稱“2016版IPI”），草案在2012年版的基礎上作出如下修改。

第一，重申GPA與《關稅及貿易總協定》（GATT）中對公共采購的定義，即公共采購是指出于政府目的采購的貨物或服務，而非出于商業轉售或用于生產等商業目的而購買的貨物或服務。IPI將以購買貨物和服務目的為標準，界定公共采購的主體，著重強調采購活動的“政府目的”而非政府對采購實體的掌握或控股能力。

第二，刪除“分散程序”，僅保留“集中程序”。同時，允許歐盟成員國在“集中程序”框架下向歐盟委員會提交申請，說明需要采取價格調整措施的采購實體。歐盟委員會在必要時主動或在有關當事方、成員國的申請下，對第三國公共采購市場的限制性或歧視性措施進行調查，并依據有關當事方或成員國提供的資料進行評估。若評估結果表明，第三國的公共采購市場對歐盟企業采取了限制性或歧視性措施，則歐盟委員會將邀請有關國家進行談判。經過談判，相關第三國可以通過以下兩種方式與歐盟達成一致：一是在不做出新的市場準入承諾前提下，采取有效的補救措施，且由歐盟委員會監督相關措施的實施；二是與歐盟簽訂相關國際協定，包括加入GPA或達成雙邊協定中承諾的市場準入范圍。若第三國拒絕談判、在談判期間雙方未能達成一致、第三國未能采取有效的補救措施，那么歐盟委員會將采取價格調整措施。

第三，“集中程序”中，取消完全關閉歐盟公共采購市場的可能性，僅將價格調整措施作為限制措施。所謂價格調整措施，僅針對未與歐盟在公共采購領域形成相關締約或簽訂協定的國家，若該國企業參與歐盟公共采購時，歐盟委員會將在評估與標定價格階段對這些企業的投標價格實施反向價格優惠措施（a negative price preference），以價格杠桿使相關投標喪失競爭優勢。價格調整措施的計算方法以投標人的投標價格為基礎進行溢價（最多增加20%），用溢價后的價格與其他企業進行競標。價格調整措施針對兩類項目：一是合同價值高于500萬歐元的采購項目。二是第三國企業提交的、投標總價值50%以上由相關第三國的貨物和服務構成的投標項目。若采購項目沒有來自歐盟的企業參與投標、參與投標的企業所提供的貨物或服務不能滿足采購實體的采購需求、采取價格調整措施后導致采購實體合同成本增加時，采購實體可決定不對相關企業實施價格調整措施。

第四，2016版IPI將最不發達國家、脆弱國家、歐洲中小企業的貨物、服務視為例外情況。

盡管2016版IPI沒有2012版那么嚴苛，但該提案也同樣飽受爭議，導致歐洲議會對該提案的討論被擱置。2019年3月，歐洲理事會提出，應當充分利用貿易保護手段和公共采購規則以確保與第三國在公共采購方面的互惠，同時呼吁恢復對IPI的討論。經過歐洲議會多年的談判，今年6月，歐盟27個成員國首次在IPI適用的意見上達成共識：針對沒有向歐盟開放公共采購市場的第三國，該國企業參與歐盟公共采購投標時，歐盟委員會將提高其參與門檻，或直接將這些企業排除在歐盟公共采購市場之外，或在其參與歐盟公共采購投標中加入溢價，或進行質量標準方面調整措施。另外，歐盟將在貨物、服務、工程以及PPP項目設置差異化門檻措施。今年9月2日，歐洲人民黨黨團向歐盟議會提交了IPI的立法草案（2021版），歐洲議會國際貿易委員將對此進行討論和審議。該草案若經歐洲議會和歐盟分別批準后將進入落實階段。

歐洲各方持不同態度

關于IPI的最終走向，目前尚未可知。但歐洲內部各方對其討論始終沒有停止。

在學術領域，荷蘭的馬斯特里赫特大學曾發表了一篇關于IPI草案的研究論文，主要觀點認為，IPI雖然在短期內可以提高歐盟與其工業化貿易伙伴的議價能力，但長遠來看，若歐盟通過IPI草案，隨之相應的反制措施和“報復”風險也將急劇增加，IPI能否有助于歐盟實現更多事實上的自由化值得懷疑。

在歐盟成員國政府方面，作為IPI草案主要發起國之一的法國，該國國家議會積極支持通過IPI草案并強調IPI不是保護主義舉措，而是減少自由競爭障礙的一種手段。對IPI持反對意見的國家有芬蘭、挪威、丹麥、瑞典、匈牙利。北歐四國認為，IPI會讓歐盟“自掘墳墓”，匈牙利擔心IPI會增加公共采購合同的成本。德國多年來也對IPI持反對態度，但德國媒體透露，近期德國聯邦經濟部似乎不再反對IPI提案，原因在于去年冬季德國與中國達成的關于公共采購方面的投資協議未能帶來預期進展。德國之聲等媒體撰文指出：“不公平競爭是長久存在于歐盟和中國之間的貿易問題。盡管歐盟在很大程度上允許中國企業自由進出歐盟市場，能不受限制地在歐盟競標公共采購合同，但歐盟的企業想要進入中國市場卻面臨著很大限制。”

歐洲商業組織認為，IPI對歐盟來說，是非常重要的政策工具，其目標是開放那些歐盟供應商無法進入的公共采購市場領域。為了使IPI更具有攻擊性，它不僅應規定將價格懲罰作為制裁措施，而且還應包含在與目標第三國談判不成功的情況下排除投標的選項。此外，歐洲商業組織還呼吁盡快完成IPI立法進程，建議IPI的實施應以統一的方式進行，避免歐盟公共采購市場出現任何分裂的風險。

對我國的影響

“IPI十分明顯地針對中國。”中國社會科學院歐洲研究所歐盟法研究室副研究員葉斌認為，在IPI立法草案提出過程中數次提及我國作為主要適用對象以及我國政府采購市場的準入問題。第一財經研究院特約研究員馬鑫也認為，IPI是一個貿易政策工具，該草案若通過，或將成為一種向第三國施加壓力以開放采購市場的手段。在歐盟，我國、美國、俄羅斯等國均被指責存在不公平的市場限制行為，新機制也可以用來對付其他國家，但主要針對我國。IPI劍指中國不僅是中方的觀點，作為IPI提案撰寫人之一，來自德國基民盟的政治家卡斯帕里毫不隱諱地對外宣稱：“我們希望給歐盟委員會提供一個能夠對中國這樣的國家施加壓力的工具。”

歐盟此番作為無疑是主動掀開了貿易保護主義的“遮羞布”。那么我國是否需要反擊？截至目前，我國官方僅有商務部財務司副司長、新聞發言人束玨婷在答記者問時表示：“我們正密切關注歐方有關立法進程。希望歐方能夠秉持公平、開放的市場原則，反對保護主義，避免歧視性做法。”我國學術界普遍觀點認為，當下，歐盟成員國對于推動IPI（2021版）通過并落地有著強烈的、一致的政治意愿，建議我國相關部門“未雨綢繆”。倘若IPI通過，那么歐盟將會開啟對我國政府采購市場的調查。首先，在我國加快加入GPA談判的背景下，歐盟會借機加大與中國談判的杠桿，促使中國擴大開放范圍，從而進一步打開我國政府采購市場。其次，若我國未與歐盟就公共采購領域達成相關協定，那么我國企業可能將無法參與歐盟公共采購，或承受投標基礎價溢價20%的價格調整措施。最后，我國國有企業也將面臨被認定為政府采購實體，其采購活動有很大可能被認定具有“限制性”“歧視性”。其參與歐盟公共采購的投標被接受的可能性將會降低。

未雨綢繆具體如何做？民盟中央經濟委員會副主任、中國法學會WTO法研究會副會長趙宏瑞建議，在我國加快加入GPA談判以及政府采購制度正在重塑的當下，我國要從頂層設計出發制定一個統一的政府采購的法律體系，既要將工程項目采購、從事基礎設施建設的壟斷性或公益性國有企業采購納入政府采購法統一管理，還要對公用事業特許經營和PPP等活動有所統籌。統一的政府采購法律體系可以對標GPA作出立法調整，但更要在一定程度上創造性地去發展、引領，既為我國企業拓展更多的貿易機會，也為廣大發展中國家和新興經濟體發出更大聲音，變防守為主為以攻為守。目前已經加入到GPA的參加方中，經濟規模和政府采購規模上能與我國“一較高下”的經濟體不多，我國應該在加入GPA談判中掌握更多的規則話語權與市場主動權，呈現全面開放新格局下我國方案的新高度。

葉斌認為，我國亟須建立完善的國有企業采購體系，保證國有企業采購活動的合法性、合規性。至于哪些國有企業納入GPA出價清單的問題，應當結合我國國有企業數量多、涵蓋范圍廣的特點，區分不同性質的國有企業，同時參照協定其他參加方的出價范圍擴大國有企業出價范圍。

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