再探集采機構的轉型發展之道

【探討與爭鳴】

再探集采機構的轉型發展之道

——對集采機構并入公共資源交易中心的思考

■ 裴育

《中國政府采購報》此前刊登了一系列文章，探討集中采購機構（以下簡稱“集采機構”）的改革。其中，關于集采機構并入公共資源交易中心后“不知所措”的現象被多位作者提及。筆者認為，解答該問題還是要追根溯源，從公共資源交易中心成立的初衷談起。如果能找到制度出臺更深層次的原因，那么集采機構的發展與改革之道將不再是一道“茫然”的選擇題。

公共資源交易中心設置的初衷

在國務院辦公廳發布《關于印發整合建立統一的公共資源交易平臺工作方案的通知》(國辦發〔2015〕63號，以下簡稱“63號文”)之前，為了提高交易效率，在借鑒行政服務集中辦理經驗的基礎上，部分地方就已陸續成立公共資源交易中心，將工程建設、國有土地和礦產權、國有資產和政府采購等各類交易集中到了同一平臺。2002年，浙江省紹興市在全國率先成立公共資源交易中心，隨后多地效仿，先后成立了各自的公共資源交易中心。

由此看來，63號文是在總結各地經驗基礎上出臺的，其整合目標或初衷是推動工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等公共資源進入統一平臺進行交易，在全國范圍內形成規則統一、公開透明、服務高效、監督規范的公共資源交易平臺體系，實現公共資源交易全過程電子化。公共資源交易平臺整合遵循四項基本原則：堅持政府推動、社會參與，堅持公共服務、資源共享，堅持轉變職能、創新監管，堅持統籌推進、分類指導。

公共資源交易中心的功能定位與實際效果

2013年，國務院關于提請全國人大審議國務院機構改革和職能轉變方案的議案指出，政府職能轉變是深化行政體制改革的核心。正是基于上述要求，63號文明確了公共資源交易中心的功能定位，主要表現為管理體制、運行機制和規則體系三個方面。

在管理體制方面，按照決策權、執行權、監督權相互制約和相互協調的要求，推進公共資源交易服務、管理與監督職能相互分離，完善監管機制，防止權力濫用。發展改革部門屬于綜合協調部門，要會同有關部門加強對公共資源交易平臺工作的指導和協調。各級招標投標行政監督、財政、國土資源、國有資產監督管理等部門應加強對公共資源交易活動的專業監督執法工作，同時，健全行政監督與監察、審計的協作配合工作機制。

在運行機制方面，按照簡政放權、放管結合、優化服務的改革方向，簡化交易環節，提高工作效率，完善公共資源交易平臺服務功能，公開服務流程、工作規范和監督渠道，整治各種亂收費行為，切實降低市場主體交易成本、減輕相關負擔。同時，建立健全公共資源交易信息和信用信息公開共享制度；建立市場主體以及第三方參與的社會評價機制，對平臺提供公共服務情況進行考核評價。強化各級公共資源交易中心的服務功能，應與依法設立的相關專業服務機構加強業務銜接，保證其法定職能正常履行；不得取代依法設立的政府集中采購機構的法人地位、法定代理權以及依法設立的其他交易機構和代理機構從事的相關服務，不得違法從事或強制指定招標、拍賣等中介服務，不得行使行政審批、備案等管理職能，不得強制非公共資源交易項目在平臺交易，不得通過設置注冊登記、設立分支機構、資質驗證、投標（競買）許可、強制擔保等限制性條件阻礙或者排斥其他地區市場主體進入本地區公共資源交易市場。

在規則體系方面，在整合平臺層級、信息資源、場所資源和專家資源的基礎上，出臺全國統一的公共資源交易平臺管理辦法，國務院有關部門和地方各級政府及部門在清理相關公共資源交易規則基礎上，根據工程建設項目招標投標、土地使用權和礦業權出讓、國有產權交易、政府采購等法律法規和交易特點，制定實施全國分類統一的平臺交易規則和技術標準。各省級政府要根據全國統一的規則和辦法，結合本地區實際，制定平臺服務管理細則，完善服務流程和標準。

從上述要求來看，設置公共資源交易中心的初衷就是為了實現簡政放權、放管結合、優化服務、提高效率的要求，由國家發展和改革委員會牽頭，對各類公共資源交易平臺進行整合，建立一個統一的公共資源交易平臺，明確管理體制、運行機制和交易規則，為分散在各專業領域的公共資源交易提供統一高效的服務。因此，公共資源交易中心的功能定位重在服務和交易過程監督，其業務監管仍然屬于原職能部門。以政府采購為例，其專業監管責任仍由財政部門履行。

通過幾年的資源整合，由中央政府統領、省級政府主導、市級政府主管的三級公共資源交易中心已經完成，全國各類交易平臺已從4103個整合為現在的不到400個，數量減少91%。在全國范圍內規則統一、公開透明、服務高效的平臺體系初步建成，地方通過省級公共資源交易平臺基本實現市級平臺橫向貫通，讓遠程評標成為現實，總體來看公共資源配置的效率和效益明顯提高，公共資源交易市場有序發展，進而促進了當地經濟社會持續健康發展，其公益性、服務性等公共價值屬性得到切實的體現。

集采機構并入公共資源交易中心后的屬性

公共資源交易平臺從整合到融合是一個改革方向，將集采機構并入公共資源交易中心就是一個重要舉措。因此，有必要專門針對這個問題的屬性從資源整合和體制變革兩個維度進行探討。

第一，集采機構并入公共資源交易中心屬于資源整合嗎？

通過幾年的努力，各地將各類公共資源交易平臺整合進入公共資源交易中心，工作的目標均是為提高公共資源配置的效率和效益，提升公共資源交易服務質量。因此，集采機構并入公共資源交易中心屬于資源整合，根據政府采購法及其實施條例的要求，集采機構獨立法人地位并未改變，財政部門的專業監督責任并未改變。所改變的是，政府采購交易環境和規則、信息共享機制、招標投標方式、業務監督環節和方式等，公共資源交易中心所設平臺與集采機構單獨設立平臺存在較大區別，應該說這是政府主動優化營商環境的行為，有利于進一步提高政府采購尤其是集采效率的具體體現。

第二，集采機構并入公共資源交易中心屬于體制變革嗎？

有觀點認為，公共資源交易中心應強調獨立性和統一性。集采機構并入公共資源交易中心屬于體制變革，并入公共資源交易中心的集采機構不應再保留獨立法人地位，并且一些地方就是如此落實的。對于此觀點，筆者并不認同，因為上述做法均與前面文件相沖突，也不符合公共資源整合的初衷，更不是個別財政部門放棄業務監督的理由。公共資源交易中心實質上屬于政府非營利性服務中心。集采機構并入公共資源交易中心，旨在共享平臺、共享信息、共享專家資源，提高服務效率，共同遵守交易規則等。但集采機構的屬性以及人員的歸屬不能改變。目前，個別地方存在并入公共資源交易中心的集采機構失去了獨立法人地位的情況，建議這些地方盡快恢復集采機構的獨立法人地位。

總而言之，從公共資源交易中心設置的初衷、功能定位、實際效果和發展方向進行回顧總結和分析后，不難發現，集采機構并入公共資源交易中心是提高資源配置效率的內在要求，不是體制變革的外在體現。

（作者系南京審計大學副校長）

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