打破技術(shù)語言壁壘實現(xiàn)采購需求“書同文”

【建言獻(xiàn)策·政府采購標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)】

打破技術(shù)語言壁壘實現(xiàn)采購需求“書同文”

——淺談?wù)少徏夹g(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)

■ 韓露

標(biāo)準(zhǔn)化是政府采購行業(yè)一個經(jīng)久不衰的課題。近期，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》，其中第二十八款內(nèi)容提到，“完善認(rèn)證認(rèn)可、檢驗檢測、政府采購、招投標(biāo)等活動中應(yīng)用先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)機(jī)制，推進(jìn)以標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)開展宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)推進(jìn)、行業(yè)管理、市場準(zhǔn)入和質(zhì)量監(jiān)管”。這對政府采購標(biāo)準(zhǔn)化提出了更高的要求，也引發(fā)了關(guān)于政府采購標(biāo)準(zhǔn)化的進(jìn)一步討論。什么是政府采購標(biāo)準(zhǔn)？采購需求與標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系是什么？標(biāo)準(zhǔn)化難點在哪里？萬物皆可標(biāo)準(zhǔn)化？下文，筆者將帶著這些問題，淺談?wù)少徏夹g(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的概念、要素、應(yīng)用探索及其局限性。

技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)是政府采購各類標(biāo)準(zhǔn)的前提和基礎(chǔ)

標(biāo)準(zhǔn)的基本概念。根據(jù)GB/T 20000.1-2014《標(biāo)準(zhǔn)化工作指南第1部分:標(biāo)準(zhǔn)化和相關(guān)活動的通用術(shù)語》條目5.3中對標(biāo)準(zhǔn)描述為：“通過標(biāo)準(zhǔn)化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結(jié)果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復(fù)使用的一種文件。”標(biāo)準(zhǔn)的制定和類型按使用范圍劃分有國際標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)、國家標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)；按內(nèi)容劃分有基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、輔助產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、原材料標(biāo)準(zhǔn)、方法標(biāo)準(zhǔn)；按成熟程度劃分有法定標(biāo)準(zhǔn)、推薦標(biāo)準(zhǔn)、試行標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)草案。

政府采購實務(wù)中的標(biāo)準(zhǔn)。在政府采購日常實務(wù)中，集中采購機(jī)構(gòu)會接觸到大量的標(biāo)準(zhǔn)，比如，從采購人執(zhí)行政策角度看有《中央預(yù)算單位政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)（2020年版）》《中央行政單位通用辦公設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)》《批量集中采購配置參考標(biāo)準(zhǔn)》等，供應(yīng)商生產(chǎn)制造角度有各類產(chǎn)品行業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)、《商品包裝政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》《快遞包裝政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)（試行）》等，而這兩方面標(biāo)準(zhǔn)都會集中體現(xiàn)在采購文件中。

采購需求與標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。財政部印發(fā)的《政府采購需求管理辦法》中，通篇共提及“標(biāo)準(zhǔn)”18次，可分為兩類：一類是采購需求內(nèi)容，如“技術(shù)要求是指對采購標(biāo)的的功能和質(zhì)量要求，包括性能、材料、結(jié)構(gòu)、外觀、安全，或者服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等”“采購需求可以直接引用相關(guān)國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范”；另一類是執(zhí)行環(huán)節(jié)的要求，如“交付標(biāo)準(zhǔn)”“驗收標(biāo)準(zhǔn)”等。其中，采購需求內(nèi)容中的“標(biāo)準(zhǔn)”主要是指采購標(biāo)的的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)，也是后續(xù)交付、驗收環(huán)節(jié)等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。而形成標(biāo)準(zhǔn)的前提是通用性和重復(fù)性需求，最典型的就是通用辦公設(shè)備。

政府采購技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及問題

《政府采購需求管理辦法》中明確，“采購人對采購需求管理負(fù)有主體責(zé)任”。 各采購人以及負(fù)責(zé)組織框架協(xié)議采購項目的集采機(jī)構(gòu)在編制采購文件時，主要從本單位的使用需求和信息系統(tǒng)建設(shè)情況出發(fā)，沒有形成整體的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)。目前，政府采購技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及問題可概括為以下三個方面：

第一，采購需求相似但技術(shù)要求“百花齊放”。除科研、繪圖、醫(yī)療及地質(zhì)勘探等特殊場景外，政府采購行政辦公對于臺式計算機(jī)、便攜式計算機(jī)、打印機(jī)等辦公設(shè)備的需求是十分類似的。但是，這些需求的采購過程和結(jié)果卻是非常分散的。以辦公設(shè)備類需求為例，每年有大量的單獨(dú)委托項目和各地自建電子賣場或協(xié)議供貨平臺組織采購，采購人和集采機(jī)構(gòu)在重復(fù)勞動編寫采購文件，供應(yīng)商在重復(fù)勞動參與多個采購項目投標(biāo)，且這些采購項目在編制采購文件技術(shù)要求時也各不相同，造成供應(yīng)商在參與投標(biāo)時要分別去理解采購文件的需求內(nèi)容，同一款產(chǎn)品在不同的采購文件下很可能會得到不同的評價。

第二，中標(biāo)結(jié)果充分公示但無整理分析。根據(jù)政府采購關(guān)于信息公開的各項要求，加上各地電子化采購平臺的發(fā)展，政府采購信息已基本實現(xiàn)全面公開。這些信息體現(xiàn)在電子賣場網(wǎng)站上、體現(xiàn)在中標(biāo)公告里、體現(xiàn)在招標(biāo)項目電子檔案里。可以說，政府采購信息目前是全面的，卻也是零散的、碎片化的，難以統(tǒng)計分析，更多是起到留痕備查的作用。公眾可以針對某單位某一筆交易去查詢采購結(jié)果，卻無法得知政府采購市場某一類產(chǎn)品的采購需求集中在哪些配置上以及無法得知產(chǎn)品的成交價格是否合理。海量的數(shù)據(jù)擺在那里卻因為沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)而無法統(tǒng)計分析，造成了嚴(yán)重的數(shù)據(jù)浪費(fèi)。

第三，同類產(chǎn)品成交價格不可比。提到政府采購，大家最關(guān)心的還是價格，在試圖判斷價格是否合理時才發(fā)現(xiàn)，民用市場不可比、政采市場找不到同型號產(chǎn)品、同配置產(chǎn)品僅靠人工難以劃分，歸根結(jié)底是因為缺乏比價的基礎(chǔ)——統(tǒng)一的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)。因此，政府采購市場亟須分門別類建設(shè)通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)。

技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的要素和特點

前文提到“標(biāo)準(zhǔn)”的概念，其本質(zhì)是“供共同使用和重復(fù)使用的一種文件”，通用品目產(chǎn)品的技術(shù)要求是典型的“供共同使用”和“重復(fù)使用”案例。建立技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)就是要考慮各類采購需求和采購場景，在個性中找共性，打破技術(shù)語言壁壘，實現(xiàn)采購需求的“書同文”。技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該具有客觀性、通用性、符合行業(yè)共識等特點，并且包含以下5個要素：

第一，區(qū)分品目的定義類指標(biāo)。市場上，有很多產(chǎn)品的分類并沒有嚴(yán)格的劃分，比如多功能一體機(jī)與復(fù)印機(jī)、臺式計算機(jī)與圖形工作站、電視機(jī)與智慧屏等等，個人購物時因為完全取決于個人偏好，所以對分類要求并不敏感。但是，由于在評審過程中，評審委員會只能依據(jù)采購文件的評審因素來評審，如果沒有能夠分門別類的實質(zhì)性要求作為篩選條件，就可能出現(xiàn)被供應(yīng)商“鉆空子”的情況，這點在軟件產(chǎn)品采購項目中尤為突出。因此，技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)首先要確定能夠判斷某一產(chǎn)品是否屬于該類品目的核心定義類指標(biāo)。

第二，劃分配置的關(guān)鍵性指標(biāo)。同一類產(chǎn)品價格千差萬別，我們常說“貴有貴的道理”，關(guān)鍵性指標(biāo)就是這“貴的道理”。以臺式計算機(jī)為例，關(guān)鍵性指標(biāo)就是“CPU”“硬盤類型”“硬盤容量”“內(nèi)存容量”“顯卡類型”等，這些指標(biāo)的排列組合構(gòu)成了能夠區(qū)分臺式計算機(jī)需求檔次的配置，整體反映產(chǎn)品的功能。

第三，完善需求的描述性指標(biāo)。在采購實務(wù)中采購經(jīng)辦人最怕遇到“我要一臺復(fù)印機(jī)”這樣模糊的需求。因為，政府采購文件中不能出現(xiàn)排他性、歧視性條款，更不能指定品牌型號，需要經(jīng)辦人通過強(qiáng)大的專業(yè)知識將抽象的需求轉(zhuǎn)為既能夠滿足使用部門需求，又符合政府采購政策要求。同時，供應(yīng)商又能夠理解的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)。因此，除了上述提到的定義類指標(biāo)和關(guān)鍵性指標(biāo)之外，還要有類似外觀尺寸、顏色、包裝清單等雖不直接體現(xiàn)產(chǎn)品性能，卻很可能引起履約糾紛的指標(biāo)。上述就是描述性指標(biāo)，描述性指標(biāo)越詳細(xì)越接近采購需求，也越能減少驗收、履約糾紛。

第四，體現(xiàn)合規(guī)的政策功能性指標(biāo)。政府采購市場區(qū)別于民用市場的一項重要特點就是發(fā)揮政策功能。因此，在技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)中還應(yīng)該體現(xiàn)諸如節(jié)能、環(huán)保、扶持中小企業(yè)等政策功能性指標(biāo)。

第五，滿足信息結(jié)構(gòu)化的屬性值。目前，各地政府采購電子賣場、協(xié)議供貨和單獨(dú)委托項目投標(biāo)文件中的產(chǎn)品信息通常是供應(yīng)商自行輸入的文本信息，由于缺乏統(tǒng)一的編寫要求，往往會出現(xiàn)同一個信息有多種表述方式的情況，比如“I7-11700K”“英特爾 酷睿 i7-11700K處理器”“Intel Core i7-11700K Processor”其實是同一款CPU型號。這樣的差異人工容易判斷，但系統(tǒng)卻很難識別，一旦產(chǎn)品數(shù)量增多或者產(chǎn)品跨平臺，系統(tǒng)就無法判斷哪些商品該屬于同一配置，進(jìn)而無法對同配置商品進(jìn)行價格比較。因此，要實現(xiàn)整個政府采購市場同配置商品價格可比，就需要打破各個電子化平臺的信息壁壘，而技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的屬性值就是打破壁壘實現(xiàn)政府采購商品“書同文”的語言基礎(chǔ)。

技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的制定

在了解政府采購技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀及存在的問題，分析技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的要素和特點后，那么，如何來制定技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的呢？

首先，應(yīng)匯總、分析采購人使用需求。制定技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的最終目的是在滿足采購人需求的前提下買到“物有所值”的產(chǎn)品。因此，采購人的需求才是核心。通過與采購單位使用人、采購經(jīng)辦人和財務(wù)人員的座談等方式，充分聽取采購人的意見建議，了解實際使用人最在意的產(chǎn)品功能，可能出現(xiàn)驗收糾紛的問題點等，并將這些意見建議體現(xiàn)在技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)中。

其次，要征求行業(yè)內(nèi)供應(yīng)商及專家意見。生產(chǎn)廠商是最了解產(chǎn)品和行業(yè)的，也是對歧視性、排他性指標(biāo)最敏感的，借助供應(yīng)商的力量能夠快速、有效地建立起某一類品目的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)草案，并在多輪征求意見后逐步剔除有礙公平競爭的因素。然后，經(jīng)專家論證正式生成該品目的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)。

最后，要實行動態(tài)管理技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)及屬性值庫。各類品目產(chǎn)品一直在不斷更新?lián)Q代，技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)也要隨著行業(yè)的發(fā)展不斷補(bǔ)充、調(diào)整。技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)需要建立一個供應(yīng)商及時反饋、審核關(guān)口唯一、屬性值唯一的動態(tài)管理機(jī)制，以保證技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的客觀、全面、有效。

中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心關(guān)于技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的探索

通過上述分析可知，技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的制定需要同時對采購需求和相關(guān)行業(yè)信息都十分了解且掌握大量實際交易數(shù)據(jù)，而集中采購機(jī)構(gòu)在這方面具有天然優(yōu)勢。中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心（以下簡稱“國采中心”），作為中央國家機(jī)關(guān)集中采購機(jī)構(gòu)，一直在標(biāo)準(zhǔn)化道路上不斷前進(jìn)，目前已形成多層級采購人庫、供應(yīng)商庫，以及依托于中央國家機(jī)關(guān)政府采購電子賣場（以下簡稱“電子賣場”）的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)庫和標(biāo)準(zhǔn)商品庫。目前，已形成包含22個一級品目89個二級品目459個三級品目，2731個指標(biāo)和4697個屬性值（適配關(guān)鍵性指標(biāo)）的技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)庫，以及包含81萬余款商品的標(biāo)準(zhǔn)商品庫。在此基礎(chǔ)上，國采中心繼續(xù)在鼓勵競爭和價格監(jiān)測方面做了以下探索：

一是創(chuàng)新設(shè)置比價、反拍交易模式，在標(biāo)準(zhǔn)商品庫范圍內(nèi)鼓勵二次競爭。如采購人想實現(xiàn)同配置跨品牌競爭，采購人在選擇商品時只需要簡單勾選多個關(guān)鍵性指標(biāo)，系統(tǒng)就可以快速篩選出符合其需求的產(chǎn)品。采購人任選三個不同品牌的商品即可發(fā)起比價，比價需求公告即刻發(fā)布在電子賣場平臺，符合需求條件的供應(yīng)商均可參與競爭。如采購人只想選某一個固定型號商品也可發(fā)起反拍，進(jìn)行代理商之間的競爭。電子化采購平臺，一方面可快速實現(xiàn)采購人的競爭需求；另一方面也便利供應(yīng)商參與政府采購競爭，尤其是小微企業(yè)零成本參與到政府采購市場中。而這些交易模式能夠有效實現(xiàn)的前提，都基于技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。

二是分析成交數(shù)據(jù)，總結(jié)歸納采購人需求集中的配置參數(shù)。自2020年1月16日試運(yùn)行以來，國采中心電子賣場已生成18萬余筆訂單，每一筆訂單背后都是采購人真實的采購需求。有了標(biāo)準(zhǔn)商品庫，國采中心不但能了解采購人買了什么品牌、什么型號的產(chǎn)品，更重要的是，能了解到采購人需要的是什么功能，用來滿足什么樣的應(yīng)用場景。通過大數(shù)據(jù)分析，可以看出，科研機(jī)構(gòu)在意高端CPU的運(yùn)算能力，一般行政辦公環(huán)境喜歡雙面打印功能，高校更傾向于選擇性價比高的單面打印機(jī)等等。下一步，國采中心也將在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，針對不同應(yīng)用場景設(shè)計符合各類采購人的配置需求。

三是價格監(jiān)測與采購預(yù)警。政府采購領(lǐng)域一直在追求價格合理，任何一種采購方式都離不開價格評審，但是進(jìn)行價格比較的前提一定是技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。電子賣場對所有訂單信息全流程留痕，除記錄采供雙方基本信息和訂單各階段時間節(jié)點外，還會關(guān)聯(lián)標(biāo)準(zhǔn)商品庫。國采中心利用積累的成交數(shù)據(jù)，形成價格監(jiān)測模型，測算同配置產(chǎn)品的參考價，為采購人編制預(yù)算提供參考，攔截超高供應(yīng)商報價，引導(dǎo)采供趨向“物有所值”。

技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的局限性

《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部令第87號）、《政府采購需求管理辦法》都在強(qiáng)調(diào)采購需求和評審因素的客觀、可量化，在編制采購文件實務(wù)工作中，采購人和集采機(jī)構(gòu)也把主要精力放在技術(shù)要求上。但實際上，評價一個商品時除了技術(shù)指標(biāo)、價格外，還有無法客觀、難以量化的產(chǎn)品性能、服務(wù)質(zhì)量以及無法在采購環(huán)節(jié)即刻體現(xiàn)出來的產(chǎn)品全生命周期的故障率、維修能力等。大部分時候，產(chǎn)品的真實使用體驗不是技術(shù)指標(biāo)“1+1=2”，而是“1+1＞2”或者“1+1＜2”，這“＞”或者“＜”就是技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)的局限性，也是未來標(biāo)準(zhǔn)化要探討的課題。

財政部即將出臺的框架協(xié)議管理辦法對采購人和集采機(jī)構(gòu)都會提出更高的采購需求要求，對國采中心來說，既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。國采中心將在電子賣場標(biāo)準(zhǔn)商品庫的基礎(chǔ)上，合理劃分配置、設(shè)置技術(shù)要求標(biāo)準(zhǔn)，努力篩選出符合各類采購人需求的“物有所值”的產(chǎn)品，積極發(fā)揮集采機(jī)構(gòu)的平臺作用。

（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心）

本報擁有此文版權(quán)，若需轉(zhuǎn)載或復(fù)制，請注明來源于中國政府采購報，標(biāo)注作者，并保持文章的完整性。否則，將追究法律責(zé)任。