醫院采購案被上訴資金界定成關鍵

【案例看臺】

醫院采購案被上訴資金界定成關鍵

核心提示：根據現行相關法律法規的要求，公立醫院應嚴格預算管理、強化預算約束。國家要求醫院推行全面預算管理，旨在彌補當前公立醫院存在的預算管理體系不健全、預算編制流程不規范的問題。公立醫院作為事業單位，其任何收入均應屬于預算收入，應納入預算管理。公立醫院使用應納入預算管理資金進行的采購活動，屬于政府采購活動，應受財政部門的監督。

■ 蔡錕

案件經過

涉案項目為“Q縣鄉醫療機構一體化信息化建設項目”（以下簡稱“涉案項目”），采購人為Q縣人民醫院，采購代理機構為山西省招標有限公司。

某年6月18日，Q縣人民醫院委托山西省招標有限公司在山西省招投標公共服務平臺、公共資源交易平臺、山西新點招投標交易平臺上就涉案項目發布招標公告。

招標公告中載有以下內容：“本次招標為全流程線上招標項目，投標單位須入駐山西省投標人主體庫并辦理山西CA后，即可在規定時間內在線報名、獲取招標文件，在線報名和獲取招標文件不設任何資格限制。”

當年6月28日，山西眾華佳科技發展有限公司（以下簡稱“眾華佳公司”）對涉案項目提出質疑，但采購代理機構以該項目非政府采購項目為由拒收質疑函。

當年7月21日，眾華佳公司向Q縣財政局就涉案項目提交投訴書。Q縣財政局受理后，于當年8月31日作出1號投訴處理決定書，以涉案項目未在該局采購管理辦公室登記備案，不屬于財政局政府采購監督管理項目，不符合法定受理條件為由，駁回眾華佳公司的投訴。

眾華佳公司不服1號投訴處理決定書，于當年10月14日向山西省陽城縣人民法院提起行政訴訟。

法院觀點

一審法院認為：

首先，政府采購是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。本案中，Q縣人民醫院的招標項目系經Q縣發展和改革部門、Q縣行政審批服務管理局審批的項目，涉案項目未使用納入預算管理的財政資金，使用的全部是自籌資金，并且未在Q縣財政局辦理登記備案，因此，該項目不屬于政府采購監督管理項目。

其次，根據《政府采購質疑和投訴辦法》（財政部令第94號，以下簡稱“94號令”）第十一條規定，質疑供應商應當是參與所質疑項目采購活動的供應商，潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的，可以對該文件提出質疑。本案中，眾華佳公司在涉案招標活動中，未在規定時間內報名并獲取招標文件，更未參與采購活動，依法不屬于質疑供應商。Q縣財政局以投訴不符合法定受理條件為由，駁回眾華佳公司的投訴并無不當。

綜上，一審法院認為眾華佳公司要求撤銷Q縣財政局作出的1號投訴處理決定書的理由不成立，據此判決駁回了眾華佳公司的訴訟請求。

眾華佳公司不服一審判決，提起上訴。

二審法院不同意一審法院的觀點，認為：

根據《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）第二十七條第二款、原國家衛生計生委2015年發布的《公立醫院預決算報告制度暫行規定》第三條、國家衛生健康委和國家中醫藥管理局制定并于2021年1月1日起施行的《公立醫院全面預算管理制度實施辦法》第三條等規定可見，國家要求公立醫院嚴格預算管理、強化預算約束。要求醫院推行全面預算管理，旨在彌補當前公立醫院存在的預算管理體系不健全、預算編制流程不規范等問題。本案中，Q縣人民醫院在進行涉案項目的招標采購過程中未進行備案登記，未納入預算申報管理，已違反了上述規定。對此，Q縣財政局應當依照《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）相關規定，對Q縣人民醫院的采購活動履行監督管理職責。因此，該局以“涉案招標項目未在Q縣財政局采購管理辦公室登記備案，應不屬于財政局政府采購監督管理項目”為由對眾華佳公司的投訴請求不予受理，這一判定不能成立。

綜上，二審法院以一審法院對涉案項目是否屬于政府采購監督管理項目的事實認定錯誤，判決駁回眾華佳公司的訴訟請求不當應予糾正為由，判決撤銷一審判決，一并撤銷1號投訴處理決定書，并要求Q縣財政局于法定期限內對眾華佳公司的投訴重新作出投訴處理決定。

焦點分析

本案的案情相對簡單，兩級法院不同的結論認定也清晰展現了案件的爭議焦點：

其一，使用應當進行預算管理，但事實上未按照預算進行管理的資金所實施的采購活動，是否屬于政府采購活動？應否受到《政府采購法》的約束？

其二，法院能否以財政部門在投訴處理決定中未提及的理由來判斷投訴處理決定的合法性及結論的正確性？

結合上述案例，針對這兩個問題，筆者認為，無論資金是否實際納入預算管理，只要該資金應納入預算管理，事業單位使用該資金進行的采購活動即屬于政府采購活動，應按照《政府采購法》的規定進行相關操作。

《政府采購法》第二條第二款規定，本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。

從該規定可見，界定政府采購的范圍有4個重要因素：采購主體、資金來源、集中采購目錄和采購限額標準。其中，就資金來源，《政府采購法》界定為“財政性資金”。

不過，“財政性資金”是財政管理中約定俗成的概念，雖然大量使用，但卻并不是一個內涵明確的法律概念。因此，《中華人民共和國政府采購法實施條例》在第二條第一款中，進一步對“財政性資金”進行了解釋，明確了該資金所指向的是納入預算管理的資金。

隨著2015年修訂后的《預算法》的實施，政府的全部收支均需納入預算管理的制度全面建立（《預算法》第四條第二款）。雖然該法未明確提及事業單位，但是明確提出各部門預算由本部門及其所屬各單位預算組成（《預算法》第八條）。財政部根據《預算法》制定的《行政單位財務規則》（財政部令第71號）和《事業單位財務規則》（財政部令第68號），則進一步明確了無論是行政單位還是事業單位，其各項收支均應當全部納入單位預算，統一核算，統一管理。

根據前述分析可見，在我國現行預算管理體制下，作為預算單位，行政機關及事業單位的所有收入均屬于預算內資金收入，不存在未納入預算管理的資金范圍。甚至可以說，在預算單位所有收支全部納入部門預算管理的情況下，只要是預算單位進行的采購活動，無論資金來源如何，都應依法納入政府采購范圍。

本案中，Q縣人民醫院作為一級事業單位，其包括所謂“自籌資金”在內的所有收入均應屬于預算收入，使用該“自籌資金”實施的采購活動亦屬于政府采購活動，應當接受財政部門的監管。而這也是本案二審法院作出判決的主要依據。此外，Q縣人民醫院未按照《預算法》規定要求將所謂“自籌資金”納入預算申報管理的行為，還應在本案之外承擔相應的法律責任。

同時，還應予以注意的是，“納入預算管理的資金”中的“納入”所指的是應當納入而非實際納入。這是因為，一方面，《預算法》中關于政府預算及預算管理的規定，并非以預算單位是否實際納入來判斷是否構成預算；另一方面，如果以采購資金是否實際納入預算管理作為政府采購活動的判斷標準，則很容易導致為規避政府采購監管而故意改變資金屬性的情況發生，這不僅損害了政府采購的監管秩序，而且破壞了我國的預算管理制度。

對于第二個焦點問題，筆者認為，人民法院不應以財政部門在投訴處理決定中未提及的理由作為認定投訴處理決定合法正確的依據。

被投訴采購活動不屬于政府采購活動，系財政部門不受理該投訴的正當理由之一。

94號令第二條規定，本辦法適用于政府采購質疑的提出和答復、投訴的提起和處理。由此可見，被投訴采購活動屬于政府采購活動，是能夠適用94號令開展后續調查處理的前提要件。

94號令第十九條第二款規定，政府采購投訴應當符合以下5個條件：提起投訴前已依法進行質疑，投訴書內容符合本辦法的規定，在投訴有效期限內提起投訴，同一投訴事項未經財政部門投訴處理，財政部規定的其他條件。該辦法第二十一條第（二）款規定，投訴不符合本辦法第十九條規定條件的，應當在3個工作日內書面告知投訴人不予受理，并說明理由。

由此可見，雖然94號令第十九條未明確將“被投訴采購活動屬于政府采購活動”列為投訴應符合的條件，但是基于該辦法的立法宗旨，這一要求是隱含的必備要件，與第十九條中的其他條件并列且相互獨立。該要求不符合時，財政部門有權對相應投訴不予受理。

基于上述分析，筆者認為，人民法院不應以財政部門在投訴處理決定中未認定的不予受理條件來認定該投訴處理決定的合法性。

《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。該法第三十四條規定，被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。該法第四十條規定，人民法院不得為證明行政行為的合法性調取被告作出行政行為時未收集的證據。

根據前述規定可見，行政機關作出行政行為在前，人民法院進行司法機關審查在后，這是行政訴訟中法院應保持司法謙抑原則的具體要求，也是對行政機關首次判斷權的尊重。因此，對于行政機關在職權范圍內已經作出判決并予以處理的事項，法院具有審查權，而對于行政機關職權范圍內未予判斷處理的事項，應待行政機關先行處理后，法院再對其合法合理性進行審查。如果法院過早介入，就會有代替或者干預行政權行使的嫌疑。

關于政府采購投訴處理決定的行政訴訟案件也是一樣。對財政部門作出的不予受理或駁回投訴決定，法院只應審查財政部門在作出該決定時已經認定、判斷的事項，而不能對財政部門在作出該決定時未認定判斷的事項予以分析，甚至以未經認定判斷的事項來推定決定的合法性。

以本案為例，一審法院作出一審判決的理由除了認為涉案項目不屬于政府采購項目外，還提出，眾華佳公司未在規定時間內報名并獲取招標文件，不屬于適格質疑人，Q縣財政局以投訴不符合法定受理條件為由駁回其投訴結論正確。

但是，在規定時間內報名并獲取招標文件，屬于可以提出質疑的資格要件，在投訴中所對應的是94號令第十九條第二款第一項“提起投訴前已依法進行質疑”的受理條件。就這一點而言，Q縣財政局在1號投訴處理決定書中并未論及，也并未將其作為駁回眾華佳公司的理由。

因此，在Q縣財政局并未對“眾華佳公司是否在規定時間內報名并獲取招標文件而符合提出質疑的資格要件”這一事項作出認定、判斷及處理的情況下，一審法院主動以此為由認定1號投訴處理決定結論正確有違司法中立、司法謙抑的基本要求。因此，一審法院的這一觀點未能獲得二審法院的認可。

（作者系北京達曉律師事務所高級合伙人、律師）

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