較大數(shù)額罰款再起波瀾

【案例看臺(tái)】

較大數(shù)額罰款再起波瀾

■ 王永鋒

案情回顧

某采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)就某單位安保服務(wù)項(xiàng)目以公開(kāi)招標(biāo)方式實(shí)施政府采購(gòu)。開(kāi)標(biāo)后，供應(yīng)商A、B、C、D4家供應(yīng)商參加投標(biāo)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)登錄信用中國(guó)網(wǎng)站（www.creditchina.gov.cn）、中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)（www.ccgp.gov.cn）查詢(xún)打印4家供應(yīng)商的信用情況，發(fā)現(xiàn)上述供應(yīng)商均被當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門(mén)處以一定金額罰款的行政處罰，具體情況如下：

供應(yīng)商A：提供虛假材料謀取中標(biāo)，被L省財(cái)政廳作出處以采購(gòu)金額千分之五的罰款（3.5萬(wàn)元）、列入不良行為記錄名單及1年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)的行政處罰。

供應(yīng)商B：提供虛假材料謀取中標(biāo)，被S省財(cái)政廳作出處以采購(gòu)金額千分之五的罰款（8萬(wàn)元）的行政處罰。

供應(yīng)商C：提供虛假材料謀取中標(biāo)，被X省財(cái)政廳作出處以采購(gòu)金額千分之五的罰款（6萬(wàn)元）的行政處罰。

供應(yīng)商D：違規(guī)使用不合格電梯，被Z省市場(chǎng)監(jiān)督和管理委員會(huì)作出處以10萬(wàn)元罰款的行政處罰。

經(jīng)查，L、X、Z3地作出的行政處罰告知書(shū)均告知被處罰供應(yīng)商有權(quán)要求舉行聽(tīng)證，S省財(cái)政廳作出的行政處罰告知書(shū)僅告知供應(yīng)商有權(quán)進(jìn)行申辯和陳述。采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)據(jù)此認(rèn)定供應(yīng)商A、C、D不符合政府采購(gòu)法第二十二條中“參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄”的規(guī)定，供應(yīng)商B符合該項(xiàng)規(guī)定，并確定本項(xiàng)目因符合資格條件的供應(yīng)商不足3家而廢標(biāo)。

廢標(biāo)公告發(fā)布后，供應(yīng)商C、D提出質(zhì)疑。供應(yīng)商C認(rèn)為其信用中國(guó)查詢(xún)的行政處罰為罰款6萬(wàn)元，未被禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)，未達(dá)到《某省重大行政處罰備案審查辦法》中關(guān)于“對(duì)法人或者其他組織處以10萬(wàn)元以上的罰款”重大行政處罰情形，不屬于政府采購(gòu)法實(shí)施條例規(guī)定的較大數(shù)額罰款。因此，其符合政府采購(gòu)法第二十二條中“參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄”的規(guī)定。

供應(yīng)商D認(rèn)為，供應(yīng)商B在信用中國(guó)有8萬(wàn)元的行政處罰，已經(jīng)達(dá)到S省規(guī)定的適用聽(tīng)證程序的較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)，不符合法定合格供應(yīng)商的資格條件。

經(jīng)復(fù)核，采購(gòu)人及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)認(rèn)為供應(yīng)商C質(zhì)疑不成立，供應(yīng)商D質(zhì)疑成立但不影響采購(gòu)結(jié)果，本項(xiàng)目因?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的投標(biāo)人不足3家而廢標(biāo)。

點(diǎn)評(píng)分析

第一，聽(tīng)證并不是判定較大數(shù)額罰款的前提條件。

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例<釋義>》中對(duì)于較大數(shù)額罰款是以行政處罰法規(guī)定的“行政處罰聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行判定。實(shí)踐中，大多數(shù)地方以供應(yīng)商是否有權(quán)要求聽(tīng)證來(lái)判斷其受到的罰款數(shù)額是否屬于較大數(shù)額罰款，即“較大數(shù)額罰款等同于聽(tīng)證”。然而，這里卻存在一個(gè)原命題與逆命題的誤區(qū)。根據(jù)行政處罰法第六十三條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)擬作出下列行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利。即達(dá)到當(dāng)?shù)剌^大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)有權(quán)要求聽(tīng)證。但反之卻未必正確，供應(yīng)商有權(quán)要求舉行聽(tīng)證的行政處罰的罰款數(shù)額很可能沒(méi)有達(dá)到當(dāng)?shù)鼗蛳嚓P(guān)行業(yè)行政處罰規(guī)定的較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)。

如本案中供應(yīng)商A被處以3.5萬(wàn)元罰款，雖未達(dá)到L省行政處罰聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的數(shù)額，但是行政處罰告知書(shū)中卻明確告知其有權(quán)要求舉行聽(tīng)證。筆者在實(shí)踐中也曾遇到數(shù)起行政處罰告知書(shū)中明確告知供應(yīng)商有權(quán)要求舉行聽(tīng)證，但其罰款數(shù)額卻并未達(dá)到當(dāng)?shù)芈?tīng)證標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的較大數(shù)額罰款的情形。因此，在當(dāng)前持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的大背景下，僅憑行政處罰告知書(shū)是否告知供應(yīng)商有權(quán)要求舉行聽(tīng)證來(lái)判斷供應(yīng)商受到的行政處罰是否屬于較大數(shù)額罰款是容易引發(fā)爭(zhēng)議的。

現(xiàn)行法律框架下，筆者建議，實(shí)際操作過(guò)程中可以比對(duì)當(dāng)?shù)丶跋嚓P(guān)行業(yè)行政處罰法律法規(guī)確定的聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)及相應(yīng)的行政處罰告知書(shū)的具體內(nèi)容。當(dāng)兩者出現(xiàn)相互矛盾時(shí)，應(yīng)當(dāng)向作出行政處罰的相關(guān)部門(mén)咨詢(xún)，以確定罰款金額是否達(dá)到適用聽(tīng)證程序的較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)。

第二，厘清政府采購(gòu)法中重大違法記錄與行政處罰裁量權(quán)中從重行政處罰的區(qū)別。

政府采購(gòu)法實(shí)施條例第十九條規(guī)定，“政府采購(gòu)法第二十二條第一款第五項(xiàng)所稱(chēng)重大違法記錄，是指供應(yīng)商因違法經(jīng)營(yíng)受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”。行政處罰裁量權(quán)，一般是指行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章等在職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)過(guò)罰相當(dāng)原則決定對(duì)當(dāng)事人的違法行為是否給予處罰，給予什么處罰的權(quán)限，如，不予行政處罰、減輕行政處罰、從輕行政處罰、一般行政處罰、從重行政處罰、重大行政處罰等。

為了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，各地及相關(guān)行業(yè)部門(mén)出臺(tái)了不少行政處罰自由裁量權(quán)的具體實(shí)施辦法，對(duì)于一些違法違規(guī)情節(jié)較為輕微的供應(yīng)商免予處罰或從輕處罰。但這同時(shí)也讓一些供應(yīng)商產(chǎn)生了誤解，以為所受的行政處罰只要是行政處罰裁量權(quán)中的減輕行政處罰、從輕行政處罰或一般行政處罰，就不屬于政府采購(gòu)法規(guī)定的重大違法記錄。實(shí)際上，當(dāng)行政處罰涉及的是違法經(jīng)營(yíng)受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照時(shí)，不容易產(chǎn)生爭(zhēng)議，但一旦具體到較大數(shù)額罰款時(shí)，就很可能出現(xiàn)較大爭(zhēng)議。比如，《四川省行政處罰聽(tīng)證程序規(guī)定》中明確的較大數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)為“對(duì)非經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中公民的違法行為處以罰款或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)2000元以上、法人或者其他組織的違法行為處以罰款或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)2萬(wàn)元以上；對(duì)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的違法行為處以罰款或者沒(méi)收財(cái)產(chǎn)5萬(wàn)元以上”。而《四川省重大行政處罰行政強(qiáng)制備案規(guī)定》中明確的重大行政處罰的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)為“對(duì)公民處以5000元以上、對(duì)法人或者其他組織處以50000元以上的罰款，或者沒(méi)收同等數(shù)額以上的違法所得、非法財(cái)物”。

不難看出，行政處罰裁量權(quán)中從重行政處罰的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)與聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)中較大數(shù)額罰款的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不是統(tǒng)一口徑。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，行政處罰裁量權(quán)中從重行政處罰的罰款金額基本已超過(guò)或等于聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)的較大數(shù)額罰款金額，已經(jīng)屬于政府采購(gòu)法規(guī)定的“重大違法記錄”。而行政處罰裁量權(quán)中減輕行政處罰、從輕行政處罰、一般行政處罰的罰款金額雖沒(méi)有達(dá)到從重行政處罰的罰款金額，但未必沒(méi)有達(dá)到聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)的較大數(shù)額罰款金額，也就可能屬于政府采購(gòu)法規(guī)定的重大違法記錄。

第三，合理考慮優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境下政府采購(gòu)領(lǐng)域較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的平衡性。

政府采購(gòu)法實(shí)施條例第十九條第一款規(guī)定的較大數(shù)額罰款在執(zhí)行過(guò)程中存在標(biāo)準(zhǔn)不一、差異較大、核實(shí)困難等問(wèn)題，是業(yè)界普遍反映的焦點(diǎn)問(wèn)題。近日，《財(cái)政部關(guān)于<中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例>第十九條第一款“較大數(shù)額罰款”具體適用問(wèn)題的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》引發(fā)社會(huì)各界廣泛關(guān)注，可謂一石激起千層浪。全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)便于實(shí)踐中操作執(zhí)行，也符合日前《國(guó)務(wù)院關(guān)于開(kāi)展?fàn)I商環(huán)境創(chuàng)新試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2021〕24號(hào)）提出的要求，即政府采購(gòu)領(lǐng)域要進(jìn)一步破除區(qū)域分割，著力清理取消對(duì)企業(yè)實(shí)施差別化待遇的行為，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，依法保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。

但是，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境旨在構(gòu)建公平誠(chéng)信便利有序的市場(chǎng)秩序，而不是降低違法成本。深化政府采購(gòu)制度改革，全力構(gòu)建統(tǒng)一開(kāi)放、誠(chéng)實(shí)守信、競(jìng)爭(zhēng)有序的政府采購(gòu)體系，需要便利性與懲戒性相輔相成。即使是政府采購(gòu)領(lǐng)域諸如虛假投標(biāo)、圍標(biāo)串標(biāo)等嚴(yán)重違法失信行為，供應(yīng)商也只是從輕處罰，而沒(méi)有被列入不良行為記錄名單或禁止在一定期限內(nèi)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的話(huà)，那優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的目標(biāo)就可能落空。舉例來(lái)說(shuō)，一個(gè)標(biāo)的額上千萬(wàn)元的政府采購(gòu)項(xiàng)目，供應(yīng)商因提供虛假材料謀取中標(biāo)最多也是被處以10萬(wàn)元左右的罰款，有可能遠(yuǎn)低于其違法獲利所得。一旦較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定較高，供應(yīng)商受到行政處罰的罰款數(shù)額就會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上變相地降低了供應(yīng)商的違法成本，使得較大數(shù)額罰款在實(shí)際操作中形同虛設(shè)，同時(shí)也可能誘發(fā)供應(yīng)商忽視違法違規(guī)行為等問(wèn)題。顯然，這與貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序，規(guī)范行政執(zhí)法行為的要求背道而馳。

（作者單位：天津市公共資源交易中心）

小編有話(huà)說(shuō)

較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)知多少

此前，財(cái)政部關(guān)于《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十九條第一款較大數(shù)額罰款具體適用問(wèn)題向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，擬將較大數(shù)額罰款認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為200萬(wàn)元以上。為幫助廣大讀者朋友更好地理解這里的較大數(shù)額罰款并提出合理建議，本報(bào)特梳理了此前關(guān)于這方面的實(shí)務(wù)稿件，供業(yè)界參考。

1. 《“較大數(shù)額罰款”的“前世今生”》（中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)4月24日第四版）

內(nèi)容摘要：當(dāng)前并沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)較大數(shù)額罰款中的“較大數(shù)額”標(biāo)準(zhǔn)或范圍作出統(tǒng)一規(guī)定。在實(shí)踐中，對(duì)何為較大數(shù)額罰款，于中央層面，系由國(guó)務(wù)院下屬各領(lǐng)域的部委級(jí)行政監(jiān)管機(jī)關(guān)以部委規(guī)章的形式作出規(guī)定；于地方層面，則系通過(guò)地方性法規(guī)或規(guī)章的形式作出規(guī)定。

2. 《全國(guó)各地較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)一覽表》（中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)5月19日第四版）

內(nèi)容摘要：該表共展示了32個(gè)省、自治區(qū)、直轄市關(guān)于較大數(shù)額罰款的標(biāo)準(zhǔn)及其制定依據(jù)。

3. 《“較大數(shù)額罰款”認(rèn)定應(yīng)符合相應(yīng)的聽(tīng)證標(biāo)準(zhǔn)》（中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)8月10日第四版）

內(nèi)容摘要：投標(biāo)供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)符合《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第二十二條第一款第五項(xiàng)的規(guī)定，參加政府采購(gòu)活動(dòng)前3年內(nèi)，在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄。另外，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法實(shí)施條例》第十九條還明確，“政府采購(gòu)法第二十二條第一款第五項(xiàng)所稱(chēng)重大違法記錄，是指供應(yīng)商因違法經(jīng)營(yíng)受到刑事處罰或者責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰”。較大數(shù)額罰款金額的認(rèn)定以投標(biāo)供應(yīng)商被處罰時(shí)行政機(jī)關(guān)所在地的有關(guān)規(guī)定為標(biāo)準(zhǔn)。

（楊文君）

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