政采政策公共屬性影響幾何

政采政策公共屬性影響幾何

■ 劉小川 唐東會

公共政策是政府行動的指南，政府采購政策是公共政策的核心組成部分。政府采購在經濟與政治生活中所產生的客觀作用，需要通過一系列政府采購政策進行引導，而制定正確的政府采購政策，又需要對其政策的客觀功能以及政策的基礎構造有一個深刻的認知。

《中華人民共和國政府采購法》的正式實施，標志著我國政府采購活動已經納入法制的軌道。因此，不僅要將政府采購作為優化財政支出的主要手段，而且要將政府采購提升到政策的高度去認識，制定出符合中國國情的政府采購政策，以實現我國政治和諧、宏觀經濟的良性運行以及對外開放戰略的順利實施等目標。

公共政策特征

公共政策是公共權威當局為解決某項公共問題或滿足某項公眾需要，所選擇的行動方案或不行動決定。由此定義，可以理解公共政策有以下4大特點。

第一， 公共政策是公共權威當局所進行的活動。所謂公共權威當局是指對公民個人的行動或私人部門和其他社會組織的行為具有治制權和合法權的機構。通常情況下，公共政策是由政府機關制定。但這并不意味著社會其他組織對政策的制定不產生影響作用。

第二，公共政策的選擇行動是一種有意識的行動。一般而言，一項公共政策有一個或一組特定的目標，一個基本的方針，一條選定的行動路線或方案。公共政策的選擇是政府有意識、有目的，或有目標導向的行為。

第三，公共政策是問題導向的政策。公共政策的主要目的在于解決社會問題。如果一個社會沒有任何問題，公共政策也沒有存在的必要。公共政策所處理的公共問題可能是單一的，也可能是一系列相互關聯的社會問題，還可能是一個政策問題的網絡。

第四，公共政策包括了公共權威當局的作為或不作為的行動。公共政策既包括政府機關“積極”采取的行動綱領，對社會經濟生活進行干預，解決社會經濟中的重大問題，也包括政府的不行動或不作為。其實，不作為也是政府的政策，也會對社會活動起到干預的作用。

政府采購政策的公共功能

政府采購政策的公共性特征，顯然是公共政策的組成部分，應該具有公共政策所應具有的特點。也就是說，政府采購政策同樣具有公共政策的一般功能。不僅如此，由于政府采購的物質屬性，使其在公共政策中必然發揮主導作用。

隨著我國經濟實力的不斷增強、市場經濟機制的不斷完善，客觀上要求政府職能逐步向宏觀調控與強化公共服務方面發展，因此，制定符合我國實際的公共政策尤為重要。政府采購政策作為公共政策核心，既要實現全民的公共利益，又要履行政府的公共責任，而這些政策功能將會產生5個方面的影響。

第一，節省政府開支，提高行政管理水平。從政府層面看，節省財政支出，最大限度地發揮有限資金的使用效益，應當是各級財政面臨的最突出問題。“政府消費”作為財政支出的重要“一塊”，如何“堵口”“節流”“防滲”，自然是一個十分迫切而嚴峻的課題。

在傳統的分散采購體制下，財政只從宏觀上通過預算來安排各級政府的支出計劃。通過劃撥經費，各用款單位根據所需自行分散選購。由于在花錢辦事階段脫離監控，從而出現盲目采購、重復采購、隨意采購以及購買質次價高等現象，造成資金使用效益嚴重低下和浪費。實施政府采購制度后，由于從財政資金的宏觀分配到具體的花錢辦事實行了全方位監控，所以減少了資金流通環節，提高了資金的使用效率，為國家節約了大量的財政資金。

第二，強化反腐倡廉，促進政治和諧。在經濟體制轉軌時期，我國的法制體系尚待完備，部分政府購買活動中存在采購消費“以私代公”等不合法行為。實施政府采購方式，使政府的各項采購活動都在公開、公平、公正、透明的環境中運作，形成財政、審計、供應商和社會公眾等全方位參與監督的機制，使不法分子無機可乘，從源頭上有效地遏止公共采購活動中的各種腐敗現象。在當前新形勢下，反腐倡廉不僅要靠道德教育，更要靠制度創新，形成主客觀共同起作用的監督約束機制，增強監督效果。

第三，促進宏觀調控，優化市場環境。實踐證明，市場經濟不可能自行保證國民經濟的健康發展，需要政府適度的宏觀調控與環境管理。因此，政府采購政策的一個重要功能是：政府按照市場規則將其財力運用于市場并影響市場以實現政府的既定宏觀目標。

具體而言，政府采購政策調控的應用領域包括以下3點：一是政府作為國家最大的消費者，其采購的數量、品種和頻率，可以反映出財政政策的松與緊，對整個國民經濟產生直接影響，還可以對國民經濟的運行狀況進行微調或顯調。二是為支持和扶持民族工業和中小企業，可以制定相應的政府采購政策，要求政府采購部門向重點企業或產業實施有傾向的采購，通過授予政府采購合同的方式直接體現政策偏好。還可以在政府采購制度中滲入明確的產業政策導向，以市場信號引導企業調整產品結構和產業結構，起到間接調控的目的。例如，美國聯邦政府在《科技政策聲明》提出，政府將耗資90億美元，以政府采購的形式培育新產品市場，并對進行技術開發的企業實行減免65億美元稅收政策，將民用科研費用占國內生產總值的比例增加到3%。三是在世界經濟一體化的大背景下，通過建立符合國際規范的政府采購制度、制定鼓勵“走出去”戰略的政府采購政策，引導本國經濟走向世界，參與國際競爭。我國企業可以進入其他國家的政府采購市場，其他國家的企業也可進入我國的政府采購市場，從而消除因封閉造成的政府采購貨物、工程和服務質次價高的現象。總而言之，將政府采購政策與其他經濟政策相結合，可以促進政府各項重大政策目標的實現，正如美國政府采購制度專家史蒂夫所說的，政府采購的國際化可以取得“各種利益的微妙平衡及利益的均衡分享”的合理結論。

第四，維護公平原則，保護市場秩序。市場經濟是法制經濟，市場競爭一定要體現公平有序的原則。政府作為市場上最大的“買家”，由于其購買的品種多、數量大、頻率高，歷來是供應商角逐的主要對象。傳統的采買方式是建立在計劃經濟體制上的，不存在平衡市場利益問題。在市場經濟條件下，如果順其發展，勢必造成幾家歡樂幾家愁，造成市場主體之間的不正當競爭，引發市場秩序混亂。實行政府采購制度，由于其公開、公平的特性，為供應商提供了均等的機會，廠商只能在質量、配置、價格、服務等方面進行全方位競爭，進而促使商家在綜合實力上下功夫。此外，國際通行的政府采購制度還有一項重要內容，就是嚴格考察供應商3年來是否依法納稅，是否有不正當競爭行為，考核供應商的高級管理人員是否有犯罪的記錄，如有一項存在，該供應商都將被排斥在政府采購范圍之外，這對于維護市場秩序、促進良性競爭同樣起著不可低估的作用。

第五，輔佐公共支出管理，體現宏觀政策效應。公共支出管理是國家管理經濟的重要手段之一，而作為公共支出管理的一個重要環節的政府采購，又是政府支出政策的主要內容。一個國家的政府可利用政府采購作為調解本國經濟的重要手段。同時，通過彈性的政府采購計劃，可以實現以下政策效果：保護民族工業，促進產業結構調整和優化；促進中小企業發展；促進落后地區發展；保護環境；支持技術創新；調控國民經濟的運行；保護弱勢群體。

總之，政府采購能夠有效地將政府的財政政策、貨幣政策、產業政策及社會發展計劃的總體要求有機地結合起來并具體落到實處，從而具有重要的政策意義。

（本文節選自《中國政府采購政策的思路與框架》一書，本報獲原作者授權發表）

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